此次《个人所得税法修正案（草案）》，是个税法自1980年出台以来的第七次修订，除了起征点的调整，更纳入了综合征收的考量，调整了税率结构，调整范围和幅度都较以往有所扩大，这也是引发社会各界广泛争议的热点所在。

《个人所得税法修正案（草案）》为期一个月的向社会征求意见已经于7月底结束，中国人大网的信息显示，该草案征集意见超过13万条，关注度远高于同期征求意见的其他三部法律草案。短短一个月里，新修订内容的一些焦点问题，引起了大众广泛讨论。即便征求意见已经结束，但公众的热议还在持续。

从20世纪80年代中期开始中国对国内居民征收个人收入调节税以来，这项对居民个人收入征税的制度已经实施30多年了。其间在起征点、中央和地方分享等方面进行过调整。作为直接对个人征收的税种，个人所得税制度关系到社会公平和广大群众福祉，因此每次个人所得税改革的一举一动，都能引起公众极大反响，尤其是个税起征点，更是全社会关注的焦点。

此次《个人所得税法修正案（草案）》，是个税法自1980年出台以来的第七次修订，除了起征点的调整，更纳入了综合征收的考量，调整了税率结构，调整范围和幅度都较以往有所扩大，这也是引发社会各界广泛争议的热点所在。

5000元起征点争议不小

此次个人所得税改革，首先引起社会关注的是起征点调整。《草案》提出，拟将个人所得税综合所得基本减除费用标准，即通常说的起征点，提高至5000元/月（6万元/年）。

《草案》公布后，提高起征点的呼声一直很高。有网友表示，应该从8000元起征，甚至可以提高至万元。有相当一部分人觉得这个起征点相对于生活支出来说，似乎不够解渴。同时提出个税起征点不能“一刀切”观点的网友也不在少数。有人认为，应该按地区经济水平划分。因为一些小城市月收入5000元可过得很舒坦，一二线大城市月收入1万元仍属“贫困”。各地住房、交通、饮食等费用差距较大，“一刀切”的话没有考虑到这些因素。在上海从事软件开发工作的阿伟表示：“我和老婆现在每个月收入虽然有2万多元，但扣掉房贷、日常消费、孩子教育的钱，几乎所剩无几。5000元的起征点对我来说聊胜于无。”

上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受《新民周刊》采访时表示，公众之所以对此次个税起征点调整有比较高的期待，一个重要原因是，从2011年到2018年的7年时间里起征点没有调过，社会各界对此意见比较大。著名经济学家宋清辉也表示，此次个税调整距离上一次调整已经有七年之久，而前三次调整之间的间隔分别是两年、三年，因此公众对新一轮的个税改革更为期待；另一方面，随着收入水平的提升，人们的可支配收入在增加的过程中，个税所带来的压力也在增加，因此也迫切希望个税改革能够降低自身的压力。

“按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显，有利于增加居民收入、增强消费能力。”财政部部长刘昆就《草案》作说明时表示，《草案》将综合所得基本减除费用标准提高到5000元/月（6万元/年），综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定前瞻性。

宋清辉也认为，民众之所以感觉起征点不到位，是因为还有不少民众的收入水平超过5000元，或预计未来的收入水平将超过5000元，期望自己不需要缴税。“但个税起征点提到5000元已经可以起到改革的效果。”

怎么算起征点才合理又“解渴”？

不过5000元的起征点究竟是否合理，学术界对此存在不少争议。

聂日明向记者介绍，按财政部此前的说法，个税起征点的设置是以不低于“城镇职工每月人均负担的消费支出”为标准，计算公式为起征点>=城鎮就业者负担的月均消费性支出=城镇居民月均消费眭支出×赡养系数（赡养系数=城镇常住人口/城镇就业人口）。“这个计算方法不合理，只计算了城镇人口，一亿多的进城农民工，家人都在农村，需要赡养。而且每家需要赡养的情况都不一样。”聂日明说。

根据2010年的数据，城镇职工每月人均负担的消费支出2211.5元，赡养系数是1.97。在7月9日上海金融与法律研究院组织多名学界专家召开的研讨会上，长平经济研究所执行所长王长勇表示，赡养系数分母采用城镇就业人口，数据相对准确，分子采用城镇常住人口则估算不足。根据国家统计局公布的数字，2017年进城农民工有1.37亿人。王长勇称，“以一名进城农民工有一个赡养亲属来估算，实际赡养人口的估算至少遗漏了1亿人。”低估了赡养系数，现有的计算公式客观上会造成起征点被低估。2017年城镇居民人均消费支出24445元，以1.97赡养系数计算，城镇职工每月人均负担的消费支出为4013元，但如果赡养系数攀升，很可能超过5000元。

聂日明还指出，全国的个税40%来源于北上广三个城市，加上浙江、广东，占了60%。上海一个城市的工薪税就占了全国的17.8%，消费支出比全国要高得多。所以很多人觉得5000元起征点不解渴。

聂日明认为，用职工收入的提高水平、物价变动水平和居民消费水平三个因素，来测算基本减除费用标准设定起征点才是比较合理的，这样的算法更具有现实意义，公开性透明性会更好。他介绍，从2010年到2017年，全国城镇非私营单位职工平均工资从3045元上升至6193元，上升了103%，全国城镇私营单位就业人员平均工资增长了110%。同期，全国城镇居民人均消费支出增长了81.5%，再考虑纳入个税综合征收的劳务报酬、稿酬等三项收入，“假设2011年的起征点水平是合理的，那么本次的起征点至少要提高至8000元的水平，才与2011年的3500元水平相当。”包括聂日明在内的上海金融与法律研究院个税法修正案讨论小组，也特地撰文建议将起征点提高到8000元。

但也有部分专家表示，考虑到低档税率范围扩大和新增专项附加扣除带来的减税效果，5000元每月的起征點标准是合适的。上海财经大学教授刘小川认为，《草案》中规定的5000元的起征点标准，是符合合理性原则的，也是基本符合我国的现实情况的。刘小川援引《2017中国统计年鉴》数据，2016年城镇居民人均消费支出为23078.9元，每个家庭的消费性支出为71775.4元（按照3.11人/家庭计算），家庭每个就业人员所承担的消费性支出为35887.7元（按照双职工计算），月均消费性支出是2990元。也就是说，家庭中的每位就业者，其承担自己以及家庭成员的基本生活开支，每月3000元费用足够覆盖其有关衣食住行以及教育医疗的基本之需。即使仅考虑北上广三地的消费水平，家庭中的每位就业者的月均消费性支出为4610元。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光就认为，降低个税负担，并不等于一味提高起征点，还需要结合税率和级距调节。个税是大众税种，而非精英税种。每个人享受了社会服务，应该为公共服务承担成本，提供税收。纳税人多了，会关心税收去向，参与社会治理，个人和社会紧密结合起来。“考虑到各地收入水平的巨大差异，不建议起征点再在每月5000元基础上往上调。”

财政部发布数据显示，我国2017年个人所得税11966亿元，同比增长18.6%，占当年全部税收收入的比例为8.29%。而发达国家个税占当年全部税收收入比例，要远超8.29%。宋清辉表示，起征点定为5000元，是从多个维度进行考虑的，譬如计算方面，国际上个税起征点的确定，主要依据基本生活支出和CPI的变动进行计算；譬如作用方面，提高到5000元后可降低三、四线城市的个税压力、提升这类人群消费能力，通过三、四线城市的购买力实现拉动内需。他认为，上海金融与法律研究院个税法修正案讨论小组曾撰文提出起征点提至8000元，是根据3500元起征点和七年来居民收入与支出增长水平，以及个税改革并非一年一改等情况综合考虑得出的，这对降低居民税收负担有积极意义，但如果个税起征点过高，我国个税缴交人群将大幅减少，不利于我国的税收收入。

聂日明向记者介绍，2011年进行了个税调整，但仅过了一年，2012年的个税征收就回到了2010年的水平。他表示，起征点对应的生活基本费用一年一变，法律调整很难达到一年一调，因此在个税法中应当建立“生活基本费用的动态调整机制”，由国务院根据物价水平、收入水平等，确定每一年的减除费用标准，提请全国人民代表大会或其常务委员会审查和批准，于每年定期发布。

综合征收会多交还是少交？

和5000元起征点一样被人们注目的，还在于此次个税修法中的“综合与分类征收”，被认为是个税改革的一大亮点。“综合与分类征收”将此前分类课征的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得综合征税在提高起征点的同时，增加了子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出等专项附加扣除。

征收办法起了大变化，但公众最关心的还是自己的纳税额究竟会怎么变化。在一家媒体工作的小刘坦言：“我这个文科男搞不清楚那么复杂的计算，只想知道自己被这么一‘综合，一‘分类，每年要交的个税究竟是多了还是少了。”

中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析，2011年的工资薪金起征点是3500元/月，而7年过去后，工资薪金、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得四项所得综合以后的减除费用只上升至5000元/月，这对收入单一来源于工资薪金所得的纳税人来说能够减税，但针对那些劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费收入较多，有多处收入来源的群体来说，由于将多项收入合并，并且采用累进税率征收，税负甚至有可能提高。

施正文举了个例子：“比如一个科研工作者，原本讲课、写作收入按20%交税，现在和工资都加在一起交税，金额高了，按超额累进征税办法，可能就要按照比以往高一档或几档的税率。”

纳税人在江苏省南通市政务服务中心税务窗口办理纳税的情景。

这次草案中，综合所得并未考虑扣除新入三项收入中的成本费用，因此有多位学者建议将相关减除费用的规定平移到修正案中。此前个税法规定，劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用，其余额为应纳税所得额。王长勇就建议，劳动报酬、稿酬、特许权使用费所得，应先减除20%的费用之后，再与工薪所得一起综合征税。

施正文建议，起征点可以在5000元的基础上适当上调，但最低税率级距应该进一步扩大，比如提高至60000元以下。目前3%的起始税率级距对应全年应纳税所得额不超过36000元，最高边际税率45%级距为96万元以上。“四项收入累加成为综合所得，较高档税率的级距也应该随着收入多元化扩大，否则不尽合理。”

同时，有多位学者呼吁取消45%最高档税率。此次个税法修改，综合所得最高税率沿用原来工资、薪金所得最高税率45%，远高于经营所得和资本所得。王长勇表示，个税改革是要降低劳动者税负，提升创新力，应向劳动轻税方向发展。维持高税率级距对吸引高等级人才，激励人才创新产生一些负面影响。

从国家“九五”计划纲要到“十三五”规划纲要，每次都对“建立综合和分类相结合的个人所得税制度”提出要求，这一要求从提出至今已经22年，但直到这次个税改革才算有了点实质性的举动。个税改革为何如此缓慢？

宋清辉在回答记者这个问题时坦言，因为阻力很大。建立这种综合和分类相结合的个税征收制度，需要满足许多条件，包括如个人信息和家庭信息都需要向各相关部门如公安、税收、银行等系统公开，且可被这些服务机构共享数据，需要有大量的专业人员对相关信息进行核算，需要有大量的监管人员对人们的各项收入进行监督调查等等。“当年的出发点是好的，但这些基础条件尚不成熟。”宋清辉说。

即便是这次征收制度改变将我国个人所得税改革向前推进一大步，但依然还是存在着很多不确定的因素。比如“综合”与“分类”的模式结合到什么程度，如何严格区分劳动所得与资本所得，修订草案还不够清晰。专项附加扣除的具体范围和标准如何设定，草案中也并未明确，尽管专项附加扣除的项目不算多，但考虑到相关征管细节，纳税人不管处于哪个税率等级，可能都会涉及附加专项扣除的计算，导致个人缴税和税收征管变得更加复杂。

中国财政科学研究院研究员梁季认为，此次改革仍面临很多困难和挑战，重点包括个人所得税征管以及劳动性收入和资本性收入税负平衡等问题。聂日明也对记者直言：“现在收税基本是单位代扣，实行综合征收，税务部门就要和个人之间发生联系，这其中困难很多，会有矛盾冲突。税务部门低估了压力，这个工作不好做。”

宋清辉向记者表示，个税改革想要着眼长远，就需要与时俱进，结合时代发展、社会需求及时进行调整、修改，同时不断强化监督监管，严惩偷税漏税等相关不法行为，还需要各部门的支持配合，才能令改革真正落地。