卢建洋 于凤光

摘要：分析我国地下综合管廊发展中存在的优势、劣势、机会和威胁，构建EFE、IFE矩阵进行定量评价，并构建地下综合管廊SWOT矩阵。在此基础上，提出引入社会资本、完善法规体系、总体规划管廊建设、成立统一管理机构、建立智能化信息管理平台等发展策略，为我国地下综合管廊发展提供建议。

Abstract： The paper analyzes the advantages，disadvantages，opportunities and threats in the internal and external environment of underground utility tunnels in China. Then， it constructs EFE matrix and IFE matrix for quantitative evaluation and constructs SWOT matrix based on the results of EFE and IFE matrix. On this basis， it puts forward the development countermeasures of introducing the social capital， perfecting the legal system， the overall planning corridor construction， establishing the unified management organization and establishing the intelligent information management platform， and advising the development of underground utility tunnels.

关键词：新型城镇化；综合管廊；SWOT分析；发展对策

Key words： new urbanization；utility tunnels；SWOT analysis；development countermeasure

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0008-04

0 引言

城市地下综合管廊是指在地下建造一个隧道空间，将电力、通讯、燃气、供热、给排水等各种管线集于一体，设有专门检修口、吊装口和检测系统，实施统一规划、设计、建设和管理[1]。与传统地下直埋施工方式相比，具有避免道路多次开挖，保护城市生态环境；合理利用地下有限资源，预留城市发展空间；智能监控管理管线，提高城市防灾性能等诸多优势。

当前国家大力推进新型城镇化和落实城市生态文明建设，优化城市生态空间、提高城市公共服务质量，使城市既有面子、又有里子。2015年8月，国务院办公厅发文《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，旨在2020年建成并投入运营一批具有国际先进水平的地下综合管廊[2]。我国城市地下综合管廊迎来了重要的发展机遇期，但在发展中也存在诸多问题，本文基于SWOT分析提出城市地下综合管廊发展的战略定位，为地下综合管廊在我国的发展提供参考。

1 地下综合管廊主要优劣势、机会和威胁分析

1.1 主要优势

1.1.1 合理利用城市地下空间

传统直埋施工方式使城市道路下的管线层层叠加、错综复杂，且各管线单位各自为政无序开挖，极大地浪费地下空间资源。如果我们在地下综合管廊中容入各类管线，那么便于更加合理紧凑地布置管线以及集中一体化管理，同时也保证了集约开发浅层地下空间，解决了地下空间无序开挖问题，为城市可持续性发展节约了地下空间资源，预留了宝贵空间[2]。

1.1.2 提高城市防灾性能

传统直埋施工方式铺设的管线因不同区域邻近土壤中氧浓度不均匀，在厌氧条件下微生物诱导腐蚀，并通过接地回流产生电流腐蚀，容易出现“水管破裂”、“煤气泄漏”等事故[3]。综合管廊类似于防护壳，既能避免纳入其中的管线与土壤直接接触产生的腐蝕，也能避免土壤沉降、顶面负荷等损害因素，同时管廊内置先进的监控系统动态跟踪管理各类管线，能够及时发现隐患便于维护，提高城市防灾性能，保障城市生命线正常运行。

1.1.3 改善城市面貌

传统直埋施工方式铺设的管线，因出现维修、更新、扩容等需求时，不得不将路面像“拉链”反复打开，既影响周边人群日常出行和道路交通顺畅，又破坏周边生态环境。将各类管线纳入综合管廊，能避免因维修、更新、扩容而导致“马路拉链”以及架空线“蜘蛛网”现象发生，有利于道路交通顺畅，改善城市面貌。

1.1.4 满足管线扩容需求

城市化进程的快速增长对环境保护和公共资源供给能力提出新的挑战。城市地下综合管廊无需进行二次开挖即可完成管线扩容需求。因为相比于重新开挖路面管线扩容这种传统直埋施工方式，城市地下综合管廊在规划设计时不仅考虑了远期管线的供给能力，在设计建造时也为未来公用事业预留了固定空间，从而满足管线远期发展的需要[3]。

1.2 主要劣势

1.2.1 初始投资大

城市综合管廊的建设成本主要由管廊主体和专业管线两大部分组成，据测算管廊主体的建安费和辅助设施采购费约为8000万元/km，管廊内管线的铺设费约为4000万元/km，比传统直埋施工方式高出一至两倍[4]。我国已建成和正在建设的管廊主要以政府出资为主，给当地政府带来了巨大的财政压力，不利于大规模推广地下综合管廊建设。

1.2.2 利益协调难度高

城市综合管廊项目干系人众多，利益协调难度大。基于管廊的公用事业属性，政府方作为项目主要发起人，关注社会效益；社会公众作为主要受益者，注重管廊服务质量；管线单位作为使用者，若入廊费用高于自行铺设成本，将影响管线单位的入廊意愿；投资者作为项目投资人，则追求项目收益最大化。

1.2.3 内部管线兼容性

由于综合管廊将多种管线容纳于共同的空间内，因此内部管线之间有相互作用影响，例如蒸汽和热水管线对电气和通讯管道的绝缘体以及饮用水管道的热影响；电力系统的电气、电磁影响的潜力；蒸汽管的破裂对其他管线的影响；供水管道的破裂引发管廊内部积水等都表明某种管线的破裂或爆炸，也许会使其他管线出现损坏和供给服务中断现象，而这些都体现了协同作业特征。

1.2.4 综合管廊安全性

综合管廊的安全性在一定程度上影响一个城市的功能，因为综合管廊容纳多条市政管线，是城市发展的物质基础，也是城市的重要生命线工程，而地下综合管廊的的一些关键措施比如结构安全性能、防火、防洪、防人为破坏对管廊起着关键性作用[5]。

1.3 主要机会

1.3.1 国家政策支持

“十三五”规划提出增强城市综合承载力，提高城市运行效率。政府以政策为导向，先后颁布《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》等一系列政策支持文件，积极推进地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，提高城镇化发展质量[6]。

1.3.2 城市化进程加快

据统计截至2016年底，我国城镇化率已达56.1%，城镇人口达到7.7亿。城市化进程的快速发展，为城市发展承载物质基础的通讯、燃气、电力等公共基础设施提供大量需求。随着城市浅层地下空间的拥堵，城市发展对公共基础设施承载力不断增加的需求与公共基础设施服务供给之间的矛盾日益突出。

1.3.3 产学研联合

提高城市承载力，发展地下综合管廊离不开产学研的密切合作。国内地下空间领域一流高校构建基于校企协同的城市地下空间工程专业创新型人才培养机制，为管廊建设输送复合型人才。中国中冶等多家行业龙头企业与研究机构共同组建“管廊技术研究院”，设立创新平台为地下综合管廊技术研发、实验、应用、推广和各类人才培养提供基地。

1.4 主要威胁

1.4.1 思想认识存在误区

因综合管廊初始投资远大于传统直埋施工方式，故而认为管廊的建设不经济。这种认知显然是片面的，未能充分考虑管廊建设避免道路开挖交通堵塞、减少管线后期维修成本以及因施工产生地下管线事故造成的损失等外部效益。台湾曾以信义信6.5km为例进行测算，管廊建设初始成本溢出5亿元台币，但75年运营期间却产生2377亿元台币效益值[7]。

1.4.2 老城区管廊建设困难

老城区管廊建设需要开挖道路，封锁周边交通并且施工周期较长，同时为避免开挖过程中损坏既有管线，需要摸清道路下原有管线布置情况。然而多半城市早期地下管线数据早已丢失，重新调查地下管线布置情况需要花费大量人力、物力和财力。施工前期准备工作量大，导致老城区管廊建设成本大于新城区，建设步伐缓慢[2]。

1.4.3 法规体系不够完善

截至目前，我国出台多部城市综合管廊相关政策指导意見，并取得一定进展，但仍缺乏国家层面的、针对性强的相关法规政策，针对综合管廊发展的详细、系统的政策制度研究与制定仍有很大空白，管线入廊机制、有偿使用机制、建设费用分摊机制仍需进一步完善推广，同时进一步完善管廊规划、设计、施工、验收、经营方面的标准。

2 地下综合管廊的SWOT矩阵

结合SWOT分析法，选择我国城市地下综合管廊发展战略，提出适合我国地下综合管廊发展战略的具体建议。

2.1 构建外部因素评价矩阵（EFE）

外部因素评价矩阵（EFE矩阵）是一种分析外部环境的工具，从机会和威胁两个方面找出影响分析对象发展的关键因素。EFE矩阵构建步骤如下：

①从机会和威胁两个方面确定关键影响因素。

②根据各因素的重要性，分别赋予不同的权重。

③对各因素进行评分，分至1～4四个不同等级，1代表很差，2代表达到了平均水平，3代表较好，4代表很好。

④将各因素的权值和评分相乘，计算加权后的分数，汇总所有因素的加权分数得到总的加权分数。分析综合管廊的外部环境，结合机会和威胁的关键因素，构建外部部因素评价矩阵（IFE）如表1所示。

本文采用小组评分法（绿城东方1人、南京世茂地产3人、苏南融创3人、朗诗地产2人），对外部因素及矩阵评估，综合管廊在EFE矩阵中取得了2.82的总分，高于平均水平2.5分，充分说明综合管廊所面临的机会大于威胁。因此，要充分利用发展机遇，积极应对面临的威胁，全面推进综合管廊的发展。

2.2 构建内部因素评价矩阵（IFE）

内部因素评价矩阵（IFE矩阵）是一种分析内部环境的工具，从优势和劣势两个方面找出影响分析对象发展的关键因素。EFE矩阵构建步骤如下：

①从优势和劣势两个方面确定关键影响因素。

②根据各因素的重要性，分别赋予不同的权重。

③对各因素进行评分，分至1～4四个不同等级，4代表主要优势，3代表次要优势，2代表次要劣势，1代表主要劣势。

④将各因素的权值和评分相乘，计算加权后的分数，汇总所有因素的加权分数得到总的加权分数。分析综合管廊的内部环境，结合优势和劣势的关键因素，构建内部因素评价矩阵（IFE）如表2所示。

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经过小组分析，综合管廊在IFE矩阵中取得了2.95的加权分数，明显高于平均分2.5分，表明内部优势因素强于劣势因素，综合管廊发展潜力大。

2.3 构建地下综合管廊的SWOT矩阵

基于我国城市地下综合管廊发展SWOT分析，结合上述EFE矩阵和IFE矩阵的结果，通过内部因素和外部环境相互交叉匹配进行多种组合策略分析，建立综合管廊的SWOT矩阵（见表3）。

3 地下综合管廊的发展对策

基于SWOT矩阵，分析多种组合策略，提出地下综合管廊发展对策。

3.1 引入社会资本，拓展融资渠道

针对我国地下综合管廊建设资金主要依靠政府财政性拨款这一现状，拟引入市场竞争机制，通过“开放市场、引入竞争、公开招标、特许经营”的方式，形成“政府指导、市场运作，社会参与”的公私合作新型模式（简称PPP）。一方面，通过公开招标、市场竞争吸引社会资本积极参与投资地下综合管廊的建设，拓宽了建设资金的来源，减轻了政府的财政压力。另一方面，政府不再直接参与管廊的投资和建设管理，只负责制定宏观政策和操作规程，充分发挥其监管作用，转变政府职能。

3.2 完善法规体系

制定相应的法规体系推进地下综合管廊的发展。借鉴日本的《关于建设共同沟的特别措施法》，制定管线入廊强制性法规，明确入廊的具体要求。规定在已经建设管廊的区域各类管线不得自行铺设必须统一入廊，并向经营管理机构缴纳一定的入廊费用，同时就管廊的所有权、规划权、建设权、管理权和使用权等作出具体的规定。完善管廊建设的技术规范，对管廊的各种设计（如布局设计、结构设计、管线设计、防灾设计等）、施工方法（如施工工艺、施工安全、施工流程等）、材料设备（建筑材料、管线材料、通风系统、监控系统、通信系统、供电系统、排水系统等）、质量验收（验收方法、验收流程、验收标准）制定具体的标准和规范。

3.3 总体规划地下综合管廊建设

为了收集确切的信息，更好建立起城市管线数据库，[9]政府部门组织地下管线普查工作。另外为避免管廊运行效率低下、运营费用高，政府部门需科学地总体规划地下综合管廊，按照“考虑城市长久发展需求、结合地下空间综合开发、完善管线合理配置”的原则对地下管线实行统筹规划、建设、管理。对于新建城区，我们可以实施统一规划、同步施工道路建设与管廊建设，有效根据道路等级标准构建起有机结合支干线的管廊系统[7]。逐步向老城区推进，形成综合管廊网络。

3.4 成立专门机构统一协调管理

综合管廊内部容纳多条市政管线，而各类市政管线又分属不同单位，涉及不同的利益和管理方法。故我们应成立专门的管理机构，防止各单位和部门只为私利，打破传统的管理体制即“谁拥有，谁管理”，流程制定运营管理办法不仅规范管理了管线单位的入驻、综合管廊日常运营维护及收费进行，也加强了对管线单位的监管，同时严禁管线单位在管廊建成后再另行开挖埋设管线[2]。

3.5 建立智能化信息管理平台

充分整合BIM、GIS、温度感知以及火灾报警等监管控制信息技术，搭建互联网+下的信息化职能管理平台，将综合管廊内的各项实体硬件设施转化为线上平台的虚拟化数据，对温度、湿度、空气浓度等各项指标进行智能实时监控，同时利用信息技术对管线的各项性能参数进行整理归纳，实现管廊空间管理的智能化、动态化、可视化。

4 结語

随着我国城市化进程加快，对承载物质基础的通讯、燃气、电力等公共基础设施的需求日益增加，发展地下综合管廊提高城市承载力已成必然趋势。面对机遇与威胁，并结合地下综合管廊自身优势与劣势，制定适合地下综合管廊发展的策略。积极引入社会资本，拓宽投融资渠道；完善法规体系，明确入廊要求；制定科学合理的地下综合管廊建设总体规划；成立专门的管廊主管部门，统一协调各管线单位；建立智能化信息管理平台等，促进地下综合管廊健康快速发展，推动新型城镇化和城市生态文明建设。

参考文献：

[1]刘禹，李鑫.基于PPP的城市综合管廊投资与收益模式研究[J].建筑经济，2017（2）：10-14.

[2]王军，潘梁，陈光，等.城市地下综合管廊建设的困境与对策分析[J].建筑经济，2016（7）：15-18.

[3]J. Canto-Perello， J. Curiel-Esparza.Assessing governance issues of urban utility tunnels[J]. Tunnelling & Underground Space Technology，2013，33（1）：82-87.

[4]汪霄，高申远.基于PPP 模式的地下综合管廊项目合同柔性问题[J].土木工程与管理学报，2016（5）：71-75.

[5]王恒栋.城市市政综合管廊安全保障措施[J].城市道桥与防洪，2012（2）：157-162.

[6]http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/10/c_1116204248.htm.

[7]钱七虎，陈晓强.国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策[J].地下空间与工程学报，2007（2）：191-194.

[8]张欢.PPP在我国地下综合管廊建设中的应用研究[D].成都：西南交通大学，2016.

[9]Chao Yang， Fang-Le Peng.Disscussion on the development of underground utility tunnels in China[J]. Procedia Engineering，2016（165）：540-548.

[10]杜娅妮.地下综合管廊项目PPP模式应用研究[J].建筑经济，2016（10）：58-61.

[11]史玉芳，康珅，王秀芬.基于SWOT分析的我国装配式建筑发展对策研究[J].建筑经济，2016（11）：5-9.