马梦璇

【摘 要】 随着全球经济与社会的快速发展，生态环境问题愈发成为了一个全球普遍关注的议题，生态移民也在我国各地政府的推动下产生。近年来，随着生态移民的逐渐增多，生态移民返迁问题也越发凸显。虽然生态移民返迁规模不及水库移民，但生态移民起步时间晚，移民政策尚待完善，操作实施亦需规范。为促进未来生态移民的可持续性发展，生态移民返迁问题更应该得到及时的研究和解决。因此本文从我国生态移民概况出发，结合当前我国生态移民的工作效果和返迁问题，分析我国生态移民返迁的主要原因，并在此基础上提出有利于未来生态移民可持续发展的对策和建议。

【关键词】 生态移民 移民返迁 可持续发展

在20世纪90年代以后，我國“全面小康”的发展要求与生态保护之间的矛盾日益凸显，为避免“PPE怪圈”在我国西部地区的持续发酵，政府在推进环境保护和扶贫工作时推进了生态移民工作。二十多年来，以保护、恢复生态环境和促进贫困地区经济发展为目标而开展的生态移民工作，很大程度上促进了我国西部生态脆弱区的生态恢复和扶贫开发，但由于受到多种因素的影响，局部地区的生态移民安置后，出现了部分移民返迁的现象。近年来，我国围绕生态移民的研究大都集中在概念界定、移民模式和战略探究、必要性和可行性、效益评估等方面，虽然也有一些关于生态移民返迁问题的研究，但大多是针对典型区域或典型移民群体的探讨，从全国宏观层面来探讨生态移民返迁问题的研究不多。因此，本文从我国生态移民总体情况入手，从整体上分析当前我国生态移民工作的效果，并针对移民过程中出现的返迁问题，从整体上探究其共性的原因，以期从宏观层面提出有利于未来生态移民可持续发展的对策和建议。

一、概念界定与内涵分析

1.生态移民

关于“生态移民”的概念最初是外来的，以英国学者拉文斯坦的《移民法则》一文对移民及其规律的研究为开端[1]。而在我国，“生态移民”一词最早出现在任耀武等所著的一篇名为《试论三峡库区生态移民》的研究文献中[2]。在我国大力开展生态移民之后，诸多学者从原因和目的层面也对“生态移民”的概念进行了不同角度的界定。由于我国很多地方将生态移民与扶贫移民混为一谈，因此本文对生态移民的概念做一个详细的界定。生态移民和扶贫移民虽有很多相似之处，但二者侧重点不同。扶贫移民是侧重以扶贫为目的的移民活动，而生态移民则突出移民的政府动机，即以生态系统修复为目的的移民活动[3]。因此，本文所指的新时期的生态移民则是以促进生态脆弱区的生态保护、环境恶化区的生态恢复为主，同时兼顾贫困居民生活的可持续发展，将自愿民众迁移到承载力高且能满足搬迁民众基本生活的地区，使得人与社会、经济、政治、生态、文化协调发展，实现迁入迁出区共赢的一种可持续人口流动现象。

2.移民返迁

王茂福在研究“水库移民返迁”时认为，移民返迁实质是人口继发性迁移的一种形式，继发性迁移是指迁移者在迁入地生活一段时间之后由于安置地的结构因素、迁移者的个人因素等影响移民在迁入地的生存和发展状况以及迁移目标的实现程度，继续迁到其他地方的一种行为。其中迁移到原迁出地的这部分继发性迁移就是移民返迁[4]。而本文所探究的生态移民返迁即是指生态移民从迁入地又返回到生态恢复区生活的一种继发性移民，方向刚好与原迁出方向相反。

二、我国生态移民概况

从生态移民安置方式来看，我国由于地区差异，安置方式也各不相同。呈现出来的总体特点为以政府为主导，劳务输出、收缩并点、移民扩镇、插花与整村、农业与非农、有土与无土安置相结合；以农民自发移民为辅，结合买地移民和教育移民来实现生态移民。其中，农民自发的方式以及政府主导方式中的收缩并点、移民扩镇、无土安置等移民安置方式收效较好。农民自发方式由于以自愿为前提且不涉及规模问题，对迁入地影响较小，返迁问题也基本不存在；而收缩并点在陕西等地的实践中，由于将分散的居民聚集，同时在迁出地采取断电、断路等措施[5]35，一定程度上杜绝了回迁的可能，人群集中也便于迁入地的统一管理以及生活水平的改善；无土安置的优势则主要在于使移民在城镇获得更多就业机会的同时又不会失去原住地的相关利益，一定程度上避免了一些后续问题。总体上讲，我国生态移民的效果是乐观的，各地的生态移民安置方式也在各地的不断实践中得到改进和创新。

三、生态移民返迁现状

总体而言，目前我国生态移民的规模和效果都十分可观，内蒙古的草原退化得到了一定程度的遏制，“三江源”地区的生态环境得到了有效保护，甘肃等缺水县的用水情况也得到了一定程度的改善。但是，近年来，我国生态移民返迁现象却逐渐增多，尤其是甘肃、内蒙古等生态环境较为恶劣的地区，这无疑给我国生态保护和扶贫工作带来了极大的挑战。

从安置方式来讲，我国的生态移民返迁问题主要高发于政府主导安置下的劳务输出和农业安置，有土和无土安置对于不同生活习性的人群也产生了不同的返迁影响。而从生态移民的生态恢复方式来讲，主要返迁人群则集中在节水、防风固沙和退耕恢复等工程中。

总的来说，虽然当前我国生态移民返迁规模不及水库移民，但生态移民涉及到的少数民族更集中，且生态移民起步时间晚于水库移民，移民政策尚待完善，操作实施亦需规范。因此生态移民返迁问题更应该得到及时的研究和解决，以促进未来生态移民的可持续性发展。

四、生态移民返迁产生原因

由于我国各地生态移民问题冗杂，笔者为了从整体上对返迁原因实现较为全面的考虑，本文将生态移民返迁产生的原因从宏观、中观、微观的视角分为国家、地方、个人三个层面，分别从政策及文化融合、迁入地条件及补偿标准、受教育水平及心理适应这个6个方面来做详细的探究和分析。具体原因所对应的生态移民安置方式如图1所示。

1.国家层面：政策原因及文化融合问题

在政策方面，由于我国生态移民起步较晚，并没有专门的法律法规来规范生态移民的实施。政策的不完善直接导致了我国早期生态移民安置方式的不成熟和不规范，进而为移民返迁留下后患。在我国中西部地区实施生态移民的早期，生态移民政策中的“就近移民”原则一度盛行，移民普遍安置在原贫困县、乡之内，忽略了这种安置方式下移民点的发展潜力[6]，导致了二次生态破坏，进而引发了生态移民的返迁。笔者认为，诸如内蒙古鄂尔多斯市“户主50岁以上不移民”这样的政策应该在生态移民政策完善时得到较好的推广。

我国是个多民族的国家，而生态移民又大多发生在少数民族集中的中西部地区，因此文化融合问题是生态移民返迁原因中不可或缺的一部分。在生态移民中，文化融合问题包括迁出和迁入两个方面，一个是少数民族移民迁入，另一个是汉族移民迁入少数民族地区。少数民族移民迁入主要问题体现在生产生活方式的不适应上。例如以内蒙古敖鲁古雅鄂温克生态移民为例，这里的移民都是鄂温克族，以驯鹿、狩猎为主要生产生活方式，由传统的驯鹿打猎变为以公益岗位的工资生活，生态移民改变的是他们整个民族的生产生活方式和文化传统，因此不少移民在搬迁后仍旧选择返回森林。

2.地方层面：迁入地条件及补偿标准问题

“从荒漠化最严重的地方搬迁到了全县沙化最快的地方”，这是我国生态移民中多地存在的真实情况。从移民返迁的集中地区来讲，大都地处我国中西部生态条件极其恶劣的地方。因此，迁入地生态条件也都十分脆弱。也就是说，與迁出地相差无几的迁入地条件被迫容纳了比以前更多的人口，本已稀缺的生产生活资料变得更加稀缺，大大超出土地能够承载的范围，生态环境再遭破坏。甚至在我国内蒙古等生态移民地区，迁入地给移民有土安置的土地大多为盐碱地，移民耕作不易实现，生存资料和生产资料的双重打击让移民在迁入地的生活难以稳定。因此，在迁出地生态还未恢复而新的迁入地生态又将被破坏的情况下，返迁则成了这部分移民为降低生态和生存风险而做出的退而求其次的选择。

关于移民的补偿问题一直都是一个关键而困难的环节。我国各地的生态移民工程自实施以来，虽然都在一定程度上对缓解移民的生活困难、维持生计起到了积极的作用，但不可否认，生态移民的补偿标准、补偿规范和补偿方式都存在许多不足之处，这也使得移民的情绪得不到有效的安抚。其中，补偿标准偏低，是导致移民后的生活水平降低返迁现象产生的又一原因。例如2007年三江源地区的生态移民后续生活成本为28亿-45亿元，但生态移民工程的预算仅为6.3亿元[7]，资金供需差距较大，补偿标准过低。除此以外，我国在“十三五”易地扶贫搬迁中规定：中央预算内投资专项用于建档立卡搬迁人口的住房建设补助，并按照区域类型实行差异化补助政策，各地补偿标准介于7000-10000元之间[9]18。而从生态移民具体情况来看，内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗移民1人都至少需投资 2 万元[8]。因此，在移民还难以适应迁入地生产生活的生态移民前期，补偿标准过低，农民感受最直观的经济保障不能及时跟上，从而在移民心理形成的极大落差是导致移民返迁的重要原因。

3.个人层面：受教育水平及心理适应

在我国的家庭结构中，一家之主基本都是40岁以上的人，这些人在家中的地位也就意味着他们能够对家庭的重要决策做出决断，这种低文化户主做决断的社会现状对生态移民的推进和移民的适应都是一种极大阻碍。因此，受教育水平也成了生态移民返迁的一个重要因素。

移民心理的不适应主要表现在对未来生活的顾虑以及对原来生活方式的习惯性依赖。由于迁入地不确定性带来的担忧更多地体现在少数民族移民的身上，而且少数民族拥有其自己独特的民族文化和生活习惯，因此对未来生活的顾虑在所难免。同时，移民普遍都存在着对故土的依恋。在移民之初，移民对新环境还未产生归属感，生产生活方式的改变使移民缺乏对自身最基本的身份认同。任何一点不满都容易使其产生迁入地与故土的比较心理，这种心理也极大地推动了移民返迁的产生。

五、对策和建议

总体说来，导致生态移民返迁的因素是多样的。在生态移民前期要使生态移民能够有效而持续地推进，就必须做好移民返迁的防范工作。因此，笔者针对以上从国家、地方、个人这三个层面的原因分析，提出如下对策和建议。

1.政策完善和机制健全

由于我国的生态移民起步较晚，政策法规都不尽完善。因此，建议制定一部标准统一的生态移民政策，在对生态移民的生产生活保障进行全方位考虑的同时加强对少数民族、老龄人口、妇女儿童的关注。除此以外，由于在我国的征地拆迁管理工作中，项目立项前的社会稳定风险评估是为有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险而必须进行的一项重要工作，但在生态移民中却很少应用。因此笔者认为由于生态移民涉及到生态再破坏、生产生活适应、民族文化融合、经济发展、移民就业等诸多问题，为避免二次移民和移民返迁问题的出现，建立健全生态移民社会稳定风险评估机制对生态移民的可持续推进是十分有意义的。同时，建立申诉抱怨机制，让移民在生态移民初期不适应阶段的个人合理需求能够及时得到反映和处理，返迁问题自然也会得到缓解。

2.民族文化建设和文化交流

鉴于我国生态移民大多实施在少数民族较集中的中西部地区，民族文化的碰撞难以避免。因此，建议在迁入地做好民族文化的保护和宣传工作。对于少数民族移民，可在生态移民安置点较集中地建设带有民族特色的房屋，打造移民特色区。同时，对于移民后出现的民族混合区，可定期开展大型的文化交流活动，加强汉族文化和少数民族文化的交融，加深各民族之间的包容和认同，帮助移民尽快适应迁入地生活，避免返迁的产生。

3.迁入地选址调查和方式选择

在做移民规划时，地方政府应当因地制宜做好迁入地的筛选工作，落实对迁入地经济、生态、文化等情况的调查。就生态问题较恶劣的地方而言，由于整体生态环境恶劣，就地安置并不是一个可持续的选择，甚至会带来更多的生态破坏。因此，政府在组织移民工作前应尽量选择外迁的方式，通过“买地移民”、“劳务输出”或“教育移民”多种移民方式相结合，实现生态移民的易地搬迁。其中，劳务输出时应与迁入地提前做好协商和沟通，以避免如新疆生产建设兵团的移民劳动力待遇问题导致的生态移民返迁。

4.补偿标准提高和农业发展模式创新

稳定是解决移民返迁问题的基础，但让移民切实分享到生态移民的效益在短期内又难以实现。在生态移民中，资金投入主要靠国家，然而国家的补偿标准又偏低。因此，政府应该加大财政补贴力度，让移民的生产生活问题能够得到一定程度的改善，虽移民的效益在短期内无法享受，但只要合理的补偿和保障能够使移民对生产生活状态基本满意，那么返迁也不会成为多数理性移民的选择。除此以外，为恢复迁入地经济、提高移民生活水平，各地可积极推动农业发展模式的创新。如内蒙古鄂尔多斯市就形成了“企业+基地+农户”的现代农业经营模式，耕地全部以流转的形式公司化经营，承包农民土地再向农民返租[5]125。这种模式，除了实现土地资源的高效利用以外，还能够在一定程度上缓解牧民生产方式变化带来的不适应。

5.加强对移民的心理关怀和生态移民知识普及

就移民本身而言，新的环境和新的生产生活方式必定会带给移民心理上的不适应再加上移民受教育水平的限制以及家庭养老负担和子女教育等带来的心理压力，导致其对于政府解决移民问题产生不信任，进而移民返迁的方式来表达自己的利益诉求。因此，政府应该加强对再生态移民的心理关怀和辅导，开展培训，促进生态移民知识的普及；落实保障政策，抚平心灵焦虑；加强对移民困难的关注，恢复其对政府的信任。

【参考文献】

[1] 胡德斌.论云南生态移民的政策与实践[J].昆明冶金高等专科学校学报，2016，32（02）：82-87.

[2] 任耀武，袁国宝，季凤瑚.试论三峡库区生态移民[J].农业现代化研究，1993（01）：27-29.

[3] 施国庆，郑瑞强.扶贫移民：一种扶贫工作新思路[J].甘肃行政学院学报，2010（04）：68-75+127-128.

[4] 王茂福.水库移民返迁——水库移民稳定问题研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2008，9：31-32.

[5] 侯东民.西部生态移民跟踪调查评述——我国贫困带扶贫宜做战略性调整[M].北京：中国环境出版社，2013.12：65.

[6] 侯东民.关于解决西部贫困及生态问题的建议[J].环境保护，2006（08）：48-51.

[7] 桑才让.中国藏区生态移民问题研究[M] .北京：中国社会科学出版社，2016：10.

[8] 韩俊等.中国草原生态问题调查[M] .上海：上海远东出版社，2011：13.