尹登玉，张全景，王扬

(曲阜师范大学 地理与旅游学院，山东 日照 276826)

随着五莲县全面招商、工业强县、做强全域旅游、加速特色新型城镇化等各项工作的强力推进，未来一段时期内，是全县转变经济增长方式、实现快速发展和完善城镇村体系的重要时期，也是受当前新增建设用地指标约束、亟需提高土地利用水平和土地集约程度的重要时期[1]。五莲县一些村庄出现了较为粗放的土地利用现象，老宅闲置不用、村外新房林立，村内破烂不堪污水横流、村外干净整洁的现象较为普遍，占用耕地建新房的现象也屡见不鲜。由此导致我国农村的“空心化”“内旧外新、新旧同在”等现象日益加剧。农村建设用地整理和农村居民点整治工作是未来土地整治发展的重心，以土地集约利用为核心，以增减挂钩政策为基础平台，严格按照要求实施农村建设用地、居民点的整理，是解决和统筹当前建设用地各类矛盾的重要措施[2]。随着国家三农政策的进一步落实到位，全县农民收入不断增加，改善生产生活条件的愿望不断增强[3]。已经有一部分村落具备了内部集中建设，村与村之间相互合并，建设新型社区的条件。新农村社区建设是转变当前社会经济增长方式、集约节约建设节约型和谐社会的必然要求和基本条件[4]。在此基础上，我们以进一步破解土地供需矛盾，解决长远用地需求为目的，通过土地增值收益反哺农村，推动农村不断实现改善生产生活条件的客观要求，开展空心村综合整治的关键技术研究，摸清现状，总结经验，科学计算潜力，统筹制定发展规划，为当前农村居民点土地集约节约利用和发展提供重要的科学依据。

1 研究区现状

以山东省五莲县2015年土地变更调查成果为依据，结合农村居民点登记发证工作成果，以560个村居为研究对象，占全县村居的88.6%，调查共涉及12.24万户，包括农村人口35.81万人，共涉及农村居民点面积5 653 hm2，占全县农村居民点用地的71.4%。2015 年全县土地总面积149 695.83 hm2，其中农用地面积126 700.51 hm2，占土地总面积的84.64%；建设用地面积16 419.78 hm2，占土地总面积的10.97%；未利用地面积6 575.54 hm2，占土地总面积的4.39%。全县土地利用结构见表1。就建设用地而言，居民点及工矿用地面积为12 374.71 hm2，占全县建设用地总面积的8.27%，是建设用地中分布最多的土地利用类型。五莲县建设用地的存量多、布局散，统筹城乡土地利用潜力较大，居民点分散，人均建设用地占地面积达到了231.04 m2，远远超过人均建设用地标准，导致农村居民点用地大量浪费。

表1 2015年五莲县建设用地利用结构

2 问题与分析

近年来，根据五莲县的统一规定，县域内各乡镇与各街道分别依法设置了集体资产资源管理处和建设项目招投标中心，并协同各村村委进行管理监督，加大了对闲置用地管理的力度，五莲县对县域村集体的闲置用地管理比较合理，但其中也出现了一系列问题，表现为以下几点。

由于部分老村落或小规模村落缺乏统一的管理与规划，村内宅基地的布局和规划较为混乱，宅基地出入口位置比较拥挤和狭窄，其内部间隔很小，出入不便。个别经济水平较高的农户，为了增加房屋面积、使其房屋更加美观，同时又图方便，就出现了建新不拆旧的现象。由于受到传统观念和恋土情节的影响，“一户一宅”的制度没有全方位贯彻与实施，村内依旧存在“一户多宅”的现象[5]。

土地规划缺乏科学依据，村庄规划把重点仅仅放在了房屋建设要整齐统一，放宽了对村内废旧宅基地的可持续性利用，由此而导致农户在建房时出现的盲目性与随意性。

节约用地意识不强。我国的《土地管理法》规定，农村宅基地所有权是归属于村集体的，农户个人所具有的是宅基地的使用权，不可随意转让买卖。但是大部分人片面认为，土地是集体所有，但是如果建房，其所有权就会成为自己的，所以就出现了多占宅基地的不良现象。

审批制度不健全，旧宅基地纠纷多。农户在建新房时经常会发生矛盾与纠纷，为了省事，就会不约而同地在外围寻找一处地理位置优越的地块建新房。

如何优化空心村土地结构，合理配置土地资源，这已经成为国家亟待解决的问题，保护并合理利用现存的耕地，提高土地利用率，使农村居民点用地实现集约节约利用是解决这一问题的重中之重。农村居民点土地的利用尚有很大的潜力，必须要加大对其各资源要素的合理分配及投入，科学地挖掘潜力，实现土地利用的最大化[6]。

3 启示

农村居民点土地集约节约利用的核心就是要对当前“空心村”的闲置土地及空闲宅基地按要求进行高效合理的开发与使用，应从以下几个方面入手。

3.1 开发改造旧宅基地

当村内的农民提出申请要建造新房时，必须先将其原有的宅基地统一交由村集体管理处置，再按照规定进行支配和使用，相当于以旧房换取新房[7]。村集体对统一收回的宅基地，要根据实际情况和要求统一分配给村内其他农户，或者在其宅基地盖建新房；对其原有宅基地进行合理的整治复耕工作，可以将其用作农业发展，比如搞大棚建设等。按照宅基地所有权归集体、使用权归农户的基本原则，尽可能地挖掘土地利用的潜力，以实现节约土地的目的。

3.2 引导农民向中心村镇发展

相关部门在对村镇进行土地利用规划时，应该考虑当前的小康村建设与发展，将农村住宅及基础设施等都纳入到规划区域内，科学地设计和规划，有序统一地建房，引导农民的生产生活方式向集中居住、规模生产的方向发展，进一步保护耕地。

3.3 健全审批制度

五莲县的土地管理相关部门可与村委会建立相关组织机构，并建立严格的监督机制，健全各类用地审批制度，务必要以“先批后建”为根本要求与基本原则，对未通过审批就自行占地建房的事件，要依法处理。

3.4 实行有偿使用

首先在严格遵守《宪法》和《土地管理法》的根本前提下，务必按照“一户一宅”的基本原则，对当前的农村宅基地实行“有偿使用，多占多交”的基本措施。最后通过发放补偿金的方式还给农户，以此来控制农村宅基地面积持续扩张的不良趋势。

3.5 多方位、多渠道、多角度并行加强对农村建设用地的管理

统筹制定统一的农村宅基地管理政策和方案，务必严格地遵守“一户一宅”的基本原则。对于停止使用的学校、荒废厂房、废弃村委等各类闲置用地，可以依据法律法规通过统一招标、拍买等方式进行妥善处置，务必要透明公开地宣布其具体费用、用途和使用年限等基本信息。对于空心村中废弃荒芜的老房屋，应根据国家相关政策，依据增减挂钩政策对空心村落进行科学的土地整治，置换出的建设用地合理地运用于发展新农村建建设和城镇化建设[8]。合理利用空闲的存量土地，要统一按照国家现行土地政策与制度，从新的发展方向进行新农村社区建设，推进城乡统筹共同发展，缩小城乡差距，加快城镇化发展进程。

4 建议

由于山东省五莲县多数村庄的农村居民点都是长期以来自然形成的，特点是数量多、规模小、布局比较分散；院落的规模较大，整体较松散，很难统一直接进行基础设施的集中建设，无法高效合理利用土地。对当前的“空心村”现状进行全面系统的整治，是一项艰巨的长期社会工程，所以务必要充分尊重和考虑农民的意愿，对其进行科学规划，并依据基本原则高效地实施工作，将长远目标建立在当前具体建设工作的基础上，要坚决防止“一刀切”现象的发生，以起到阻止空闲土地持续扩张的作用，为统筹城乡建设发展奠定稳定的基础。

建立村镇级的登记体系，可以起到有法可依的作用。村镇部门务必要对村集体内部空闲土地和无人居住的老房屋或废弃房屋所占用的宅基地、停用的学校、村办企业以及旧村委办公区等土地，之前所承包出去的果园、林地、五荒地及坟地等闲置用地进行统一的清查登记，按照不动产统计登记情况明确村内每一宗土地的实际详细情况，建立统一的村镇级登记体系。对以上所述的闲置土地使用或处置时务必要由镇级相关部门进行严格的把关及统一的管理。

加强对村集体资产的管理，对工程项目招投标工作要执行最严厉的管理方式与制度，实现对村集体土地经营的规范化管理。镇村两级相关部门要严格要求并认真落实上级政府等部门对村集体土地管理工作的会议政策，依据市政府下达的农村集体资金资产资源管理意见和村集体建设项目过程招投标管理办法，建立完整、合理的管理体系与制度，并做好村集体闲置建设用地的管理工作，合理控制对农用地在经营方面的管理权限，坚持把上述土地的发包处置工作整体、全面地并入镇级招投标管理体制中，并严格实行公平、公正、完全透明的基本发包原则，实行高质量合同化管理制度，起到维护村集体合法权益和保护农户生产生活基本利益的作用。

多方案并行，规范管理农村建设用地。对于村内的闲置土地和破旧房屋所占用的宅基地统一由村集体进行无偿收回。收回后的宅基地由村集体统一分配给那些需要建房或者分户的村民们使用，如若暂时不安排建设，则对其实施有偿使用,并且要对“一户多宅”的农户实行有偿使用的规定。其次，对停用学校、废旧企业、旧村委等占用的闲置或低效土地，应根据法律法规统一对其进行招标和拍买等方式处理，并及时公开收取费用的用途、金额和使用年限等，对于污染环境或不利于农民生产生活的经营项目，一律不允许参与拍卖和招标。最后，对于空心村情况或村中闲置破旧的老房屋居住区，应统一按照国家相关政策，根据城乡建设增减挂钩政策对其进行土地整治，以便置换出一定的建设用地指标，合理利用村中空闲废弃学校、破旧村办企业等低效土地，积极地进行集中居住区建设，带动新型城镇化进程，提高和明确当前新农村建设的发展速度和前进方向。

加强土地使用的监管力度，务必根据法律法规严格惩治违法违规行为。市镇两级的国土、公安等相关部门要加强协调配合，形成高度的执法合力，对于个别村集体的土地发包过程如若不按照规定要求和程序进行公开操作，缺少详细的承包合同、承包费不缴或少缴，或者极个别土地被不法分子长期霸占等现象，要通过民主管理的办法，研究制定高效的解决措施。