论国家治理视域下的档案行政执法体制改革

2018-08-20陈忠海宋晶晶

档案管理 2018年2期

陈忠海宋晶晶

摘要：档案行政执法体制改革不仅是依法治档的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。当前，国家治理背景下的档案行政执法被赋予了新的内涵：执法主体多元化、执法方式多样化、执法理念开放性。在档案行政执法体制改革的过程中，应当把握的原则性和框架性的内容是：构建权责清晰、协调配合的档案行政执法体系;推进档案执法重心下移，实现档案行政执法的合法性;完善档案行政执法有效监管体系;建设高素质的档案行政执法队伍。

关键词：国家治理;档案行政执法;执法体制改革

Abstract：The archives administrative law enforcement system reform is not only an important part of archives management according to law， as well as promoting national governance systems and governance capacity modernization. The current reality， including archives administrative enforcement of national governance under the background of new connotation： diversified law enforcement， law enforcement mode diversification， the concept of law enforcement in the process of law enforcement open。In the process of administrative law enforcement system reform in the archives should grasp the principle and framework of the content is： the construction of responsibility clear， coordination of the administrative law enforcement system of archives; promoting the archives law enforcement center of gravity， the legitimacy of administrative enforcement of archives law; perfecting the effective supervision system of administrative enforcement of archives law; the construction of high-quality archives administrative law enforcement team.

Keyword：National governance;The archives administrative law enforcement;Reform of law enforcement system;

新一輪档案法律法规修订的研究和档案法治建设的实践，极大地推动了档案工作的法治化步伐，同时也向档案行政管理部门和其他专业主管部门的执法工作提出了更高的要求，而如何做好国家治理背景下的档案行政执法体制改革就成为亟待研究的课题。档案行政执法体制改革是推进国家档案治理体系和档案治理能力现代化的重要组成部分。中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下简称《决定》）明确指出要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”[1]，明确了档案行政执法体制改革的主要方向和任务。在统筹与协调国家治理现代化的背景下，提升档案治理能力、推进依法治档、理顺档案行政管理体制、提升档案行政监管能力的重要抓手就是加强档案行政执法体制改革的力度。在实现国家治理现代化的进程中，档案行政执法体制改革不仅包括优化档案行政权力、理顺档案行政管理体制，还包括对档案行政管理权责关系的梳理、档案执法机制的优化，其本质就是重构档案行政执法体系，建立权责统一、科学高效的档案行政执法体制。

1 推进档案行政执法体制改革是国家治理体系和治理能力现代化建设的现实需要

1.1传统行政执法体制的弊端。档案行政管理部门与其他专业主管部门就档案工作管理存在着交叉重叠的部分，因此档案行政执法权不仅存在于档案行政管理部门，也存在于其他专业主管部门，这导致档案行政执法中普遍存在条块分割、职能交叉、重复执法等状况，简单地依赖技术性的措施已经无法从根本上解决档案执法中存在的问题。因此，只有从制度、规范层面变革和创新才能从根本上摆脱档案行政执法工作中出现的治标不治本的困境。

从横向来看，档案行政执法主体权力分散，同一层级的执法职能交叉，造成执法队伍臃肿，影响档案行政执法效率;从纵向上看，档案行政权力缺乏分权，计划经济时代的不同层级的行政权力“上下一般粗”，往往造成多层执法、重复执法的状况[2]。由于行政执法体系条块之间缺乏联动，故呈现出决策、执行与监督一体化的执法格局，换而言之，就是档案行政管理部门和其他专业主管部门各自不仅享有决策权，还享有执行权和监督权，实际上充当着双重角色，造成自我约束和外部监督机制都存在严重的缺陷与不足。这容易导致职能交叉重叠和部门利益至上，难以保障执法权的有效行使，甚至会造成执法空白和执法盲区。

随着我国档案事业的发展，基层档案工作的重要性不断凸显，工作任务不断增加，但是县级以下档案行政管理部门和其他专业主管部门却存在着执法力量薄弱的现实，甚至没有执法队伍，导致执法主体缺失，加之县级以上行政执法力量延伸的局限性，常常导致无法及时发现基层档案违法行为，或者常常导致基层档案执法工作被动、滞后。同时，档案行政执法工作普遍停留在表面，运动式执法、突击执法成为当前行政管理中的常态化执法方式，尽管可以取得一时成效，但整治过后又往往恢复成了原样。

因此，当前探索立足于拥有法律法规依据的档案行政执法方式，推进档案行政执法体制改革，就具有重要意义。一方面，科技发展为档案综合行政执法提供了技术保障，另一方面，相关政策、法律法规的出台为档案行政执法体制改革提供了法律依据。而档案行政执法体制的改革有利于转变执法方式，提升执法能力，进而解决档案工作中普遍存在的执法难题。

1.2推进档案行政执法体制改革的意义。《决定》确定了当前和今后一个时期内对于行政执法体制改革的原则和目标，这也预示着档案行政执法体制改革将走向注重系统性、持续性的新阶段。档案行政执法体制改革是否切实可行，能否解决档案行政执法方面的难点与痛点问题，达到预期的目的，就需要对档案行政执法体制改革进行反思与探索，对档案行政执法的合法性予以充分论证。笔者认为，档案行政执法体制改革不仅是档案执法工作现实的需要，更具有十分重要的历史意义。

推进档案行政执法体制改革是实现国家治理现代化的重要途径。行政执法体制是行政体制的重要内容，在国家治理现代化的背景下，推动档案行政执法体制改革是档案法治体系建设的题中应有之义。这有利于改变档案执法薄弱、效率不高、多头执法、重复执法等现状，有利于优化档案行政执法职能，有利于建设实现衔接有序与协同配套推进的档案行政执法体制，进而推动国家档案治理体系和档案治理能力现代化的建设与发展。

推进档案行政执法体制改革符合政府职能转变的发展趋势，有利于落实精简、统一、高效的要求。《中华人民共和国宪法》第27条规定：一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率[3]。档案行政执法体制改革，目的是通过明确档案行政执法主体，整合档案行政执法资源，通过科学合理的设置，以形成权责一致、执行合法、监督有力的行政执法体制，将分散在不同部门的档案执法权集中在一起，从而减少档案行政执法部门与其他专业主管部门之间的内耗、降低执法成本，同时可以避免不同执法主体对执法标准把握不一等问题，提升执法效能，保证公正执法。

2 国家治理视域下档案行政执法体制改革的内涵

目前，我国档案行政执法体制改革进入了全新的轨道，相关政策以及法律法规的出台为行政执法体制改革指明了方向。但是从档案行政执法的现状来看，执法难的现象依然普遍存在;从档案行政执法的相關理论成果来看，研究水平不高，前瞻性不够，还未跟上国家行政执法体制改革的步伐。所谓实施档案行政执法，就是将档案法律法规所规定的义务与权利，通过各种档案行政执法方式、方法和途径转化为公民、法人及档案行政执法者的行为规范，保障档案行政相对人的权益[4]。随着档案事业的发展，一些新的社会组织和工作形式开始进入档案领域，国家治理视域下的档案行政执法将被赋予新的内涵。

档案执法主体的多元化。在国家治理的语境下，档案治理的主体不仅包括档案行政管理部门，还包括社会组织甚至公民个人，公私部门之间相互渗透，关系更加密切，单一的行政执法主体将无法满足档案工作的需要，必将通过委托执法、综合执法等执法形式授权其他主体参与到档案执法的过程中来，并逐步走向档案行政执法主体的多元化之路。

档案执法方式的多样化。在国家治理的背景下，为了更好地完成治理的目标，多部门联动已成为当前行政管理中的常态化执法模式。档案行政管理部门应当加强与有关专业主管部门的协作，开展多样化、深层次的联合执法活动。另外，档案行政管理部门还需不断创新工作方式、探索新的工作经验以适应日益复杂的档案事务，真正将档案法律法规的具体执行落到实处[5]。同时，在行政许可、行政处罚、行政强制等传统的行政执法方式之外，还出现了激励性规制等新型的行政执法方式，这应当引起我们的关注。

档案执法理念的开放性。在国家治理的宗旨下，应当以维护和保障公民利益为出发点，树立全新的执法理念：第一，公正正义。档案行政执法要从部门利益中走出来，转而关注保障公民的合法权益，注重社会的公平。第二，责任与效率。档案行政执法要注重权责关系的调整，以公民的利益作为出发点，注重执法的成本与效率。第三，民主与开放。档案行政执法要注重公民的参与，通过公民的监督，规范档案行政执法权力，保证档案行政执法整个过程的透明公开，为建设服务型政府、阳光政府贡献自己的力量。

3 档案行政执法体制改革的措施

3.1构建权责清晰、协调配合的档案行政执法体系。构建档案行政执法体系要秉承权责一致的原则。理顺档案行政执法不同部门之间的权责关系，明确权责边界，统筹推进档案行政执法权力清单、责任清单，在完成权力清单梳理的基础上，结合协同责任的梳理，健全监督机制，完成执法程序设计，探索规范执法模式，明确执法流程，建立科学的档案行政执法体系，确保不同行政部门和各级行政部门之间的无缝衔接，实现档案行政执法的规范化、制度化。

加强档案行政执法部门与其他业务主管部门在执法中的协调配合。健全档案行政执法协调配合机制，坚持规范化和制度化，避免重复执法、标准不一、相互扯皮的现象。规范档案行政执法权力运行，档案行政执法部门和相关业务主管部门应当建立健全信息共享机制，理顺内部机制、加强外部协作，实行信息实时共享;做好行政执法与刑事司法的无缝衔接;强化问责机制和责任追究制度，综合运用法治思维、法治方式，创新监管方式，强化社会监督，形成有序监管的协同治理机制，科学地推进档案行政执法体制改革。

3.2推进档案执法重心下移，实现档案行政执法的合法性。要把握档案行政执法的合法性原则。在理论层面，《档案联合执法问题大辩论》[6]一文中针对当前档案联合执法中存在的问题进行了理论辨析。在实践层面，联合执法的合法性尚存质疑，这必然会在一定程度上影响档案行政执法的公信力。因此，档案联合执法检查也只能是档案领域中存在的一种暂时性的执法方式，需要寻求立法帮助，或者探索拥有法律依据的执法方式，因此，探索合法化、规范化的档案行政执法方式任重而道远。合法性是推进档案行政执法的前提，从根本上来看，主要是完善档案行政执法的相关法律法规和执法程序，档案行政执法的主体设立要有法律依据，执法程序、执法权责的确定要具有合法性，执法权要在其权限范围内依法行使，建立和完善档案行政执法法律体系，形成“系统科学、执行有力、监督有效、全面创新”的档案行政执法体制，加强对现行档案法律法规的清理，尽量消除法律规范相互冲突的现象，把依法行政落到实处。

随着档案治理工作的推进，基层档案工作变得更加复杂，但是传统档案行政执法对于基层档案工作难以覆盖，造成了执法缺位的现象。在推进档案行政执法体制改革的过程中，应注重形成档案行政执法的全面覆盖，推动执法重心下移，避免留下执法空白与执法死角，力争形成基层执法网罩，将档案违法问题消除于萌芽之中。同时，在执法的过程中，要保持横向联动、上下衔接，提高档案行政执法的能力;通过档案行政管理部门内部、跨部门、跨区域执法三个类别循序渐进地推进档案行政执法结构重组，整合档案行政执法资源，打破档案执法、监督一体化的局面，强化与监管部门的衔接与配合，构建档案行政执法基层治理结构，破解执法主体缺位、基层执法力量薄弱的现实不利局面。

3.3完善档案行政执法有效监管体系。完善档案行政执法有效监管体系要秉持有序监督的原则。深化行政执法体制改革，规范档案行政执法行为，就必须破除档案行政执法决策权、执行权和监督权一体化的局面，实现决策权、执行权与监督权之间的相互制约，建立并不断完善档案行政执法监督机制，落实档案权力清单和责任清单规定的权责，公开档案行政执法部门和其他专业主管部门的执法职责、执法依据、运行流程等，促进规范执法。具体来讲，就是要建立行政执法公示制、行政执法责任制、过错责任追究制等监督制约机制。

档案治理主体的多元化，要求完善档案行政执法配套改革，注重培育社会组织和市场参与档案治理的能力。推动档案学会、档案社会服务机构等按机制运作，为构建档案行政执法监督体系提供组织支撑。加强各类社会组织和公众对档案行政执法的监督，营造良好的监督环境，形成社会监督、公众参与的综合监管体系。

3.4建设高素质的档案行政执法队伍。建设档案行政执法队伍要坚持专业化的原则。建立档案行政执法队伍管理制度，培养既拥有专业知识，又知法懂法的档案行政执法工作人员，加强学习与培训，提高执法人员的综合素质。同时，为了保证档案行政执法队伍的稳定性，既要提供充足的执法经费保障，又要打通档案行政执法人员的晋升通道，构建专业、高效、公正的档案行政执法队伍。档案执法机构内部应以重塑文明执法、规范执法的形象为着力点，自觉接受社会和行政相对人的监督，以自己的实际行动打造人民满意的档案行政执法机关和档案行政执法队伍的新形象。