杨雨佳

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

在一定的时间、空间和社会发展条件下，维持贫困者生存所需商品和劳务的最低费用的贫困线定义与我国现阶段各地实行的低保标准实际保障水平吻合，但随着时代发展，维生型低保标准已显露诸多弊病，亟待改善。

作为社会兜底中流砥柱的低保制度历来受学者关注。我国现行低保水平偏低已得到反复论证。低保标准绝对额虽逐年提高，但占人均可支配收入比值却逐年下降，贫困人口实际利益受侵蚀，同时地区间差距甚至省内差距也随着经济发展不断扩大，并出现经济发展水平与低保保障水平不协调现象。同时，扶贫任务已从“解决和巩固温饱”变为了“培育和提升贫困者自我发展能力”。作为针对贫困者的两大社会保障制度，社会提出了制度接轨要求，而现阶段重生活保障、轻经济发展，重基本需求、轻社会权利，消耗型而非投资型的社会救助标准显然不能完成该任务。因此，建立一种更高保障水平的、注重分享经济发展红利与贫困人口社会权利的发展型低保标准成为需求。

也有学者提出现阶段我国低保标准已造成一定程度的福利依赖。但我国福利依赖是由于制度设计不合理，贫困人口“可维生难发展”，与主流社会文化脱节而造成的。同时，公益劳动制度也抑制了有劳动能力贫困人口就业积极性，家庭规模与家庭成员组成是贫困人口脱贫能力的重要影响因素。在此背景下设立最低生活保障线时，我们必须将对贫困人口的人力资源投资与家庭情况考虑在内。

低保标准设立受社会发展目标等因素影响，意味着设立政府对社会救助的底线标准和最高保障责任。因此，我们应在明确社会保障目标的基础上，考虑财政的可承受能力，兼顾贫困人口的生活发展需求来确定一个合适的城市贫困人口最低生活保障线。鉴于低保省际差距与省内差距过大，本文选取经济发展水平与城市低保发展水平相对适应良好的湖北武汉作为研究对象，以2010-2016年数据为分析基础，结合需求层次理论探讨政府承受能力下的适宜低保水平。

一、武汉市现有低保水平及城际比较

（一）武汉市现有低保水平

武汉地处中部，经济发展虽不比一线城市，但也为中部崛起中坚力量。自1996年正式实施城市居民最低生活保障制度以来，武汉市低保水平逐渐提升，2010至2016年间，低保标准年均增长13.1%，低于15.2%的人均可支配收入年均增长率，但高于8.8%的人均食品消费支出的年均增长率，与13.9%的人均消费支出年均增长率趋同。这表明武汉市城市低保基本保障了贫困人口消费水平与经济发展水平相适应，并在食品消费之外能将更多的资金花费在其余物品之上，但仍未达到与人均可支配收入同步提高，人民对经济发展红利分享程度偏低。

（二）与东西部典型城市的比较

本文参考李春根等的研究，依据经济发展水平与低保水平将城市分为五类，在每一类中选取典型城市进行对比分析。选取结果如下：

按国际通行做法，本文就各市低保实际水平以及与人均可支配收入、人均食品消费支出的比例进行对比，以探究我国低保标准的实际情况。

五城七年低保平均水平在3811（西宁）到7183（北京），武汉5695元／人／年位于中段，与其经济发展水平在各市间相对位置相适应，京广为经济发达地区，低保标准绝对值较高，兰州西宁则略低，但呈上涨趋势。

与人均可支配收入相比，武汉仍处于中游，为18.8%，但京广两地，经济发达，比值却处于低位，仅有17.3%和16.8%，替代率低，与经济发展水平不适应，政府重视程度不够。反观兰州西宁，虽绝对值不高，但相对值却处于前列，在2016年均高于22%，低保人群生活水平相对较高，其重要原因是中央政府的倾斜性补贴。

2013年前，武汉低保标准与人均食品消费支出比例低于75%，未满足基本温饱，在2014年后有所改善。北京则一直处于足以解决贫困人口温饱的较高水平。相反，广州在2016年前一直低于67%。兰州西宁则与经济发展水平相适应，比例逐年提高。

综上，武汉市低保标准在全国各类城市中处于中游，有一定的稳定性和发展性，是研究低保线调整标准时较有代表性的范例。而另外几市低保水平与经济发展水平的脱节也值得关注。

二、适宜低保水平测定

武汉市城市低保水平虽处于中游，但整体水平仍偏低，在新时代新需求下亟需调整。低保线调整需理论指导与实证分析，本文拟采用ELES模型结合需求层次理论，对适宜低保标准进行测算。

（一）模型构建

1973年，经济学家朗茨（C.Liuch）推出拓展性线性支出模型：

其中，PiXi为居民基本生活消费需求，Pi、Pj为第 i、j种商品售价，Xi为第i种商品实际需求量,Xi0、Xj0为第i、j种商品基本消费需求量，I为居民人均可支配收入，bi为除去基本消费需求后剩余可支配收入在第i种商品上的边际消费倾向，在扣除边际储蓄率之后，∑bi＜1

将（1）式变形，并令

μi为随机项。用（3）式回归求解，再将各参数回代（2）式，两边求和变形得：

以上为国内通用方法。ELES模型为诊断性保障线，存在高估贫困线的缺陷。因此，本文结合马斯洛需求层次理论，将八类居民一般生活消费品分为三层，测算出三层保障线：第一层生存型，仅含居住、食品、衣着三项维持居民生存权的项目；第二层基本型，在第一层基础上增加教育文化娱乐与医疗保健两项保障居民健康权和发展权的项目；第三层发展型，在第二层基础上加上生活用品及服务，交通通信及其他三项。第三层即为一般意义上的ELES模型测算保障线，可以看出，其代表保障水平相对较高，保障内容更为丰富。

（二）低保线测算

按上述方法，本文以2011-2017年《武汉市统计年鉴》中相关数据，以城镇居民人均可支配收入为解释变量，以各类消费支出为被解释变量回归。结果如下，大多数据通过了显著性检验，虽不甚理想，仍可尝试作为参考测算理论低保线（见附表1）。

依模型计算的三层次低保线如附表2所示：

（三）结果分析

附表2显示，武汉市低保水平虽逐年上升，但占各层次标准比例基本呈倒U型，在2012-2015年达高峰后回落，仅在2012-2014年勉强达到生存型低保标准，这几年恰是扶贫攻坚工作集中推进之年，低保水平有一定改善可归功于此。但据《城市居民最低生活保障条例》规定，除衣、食、住费用外，低保还需考虑水电燃气及未成年人教育费用，武汉市低保标准显然尚未达到。

现行低保标准占人均食品消费支出比例始终偏低，最低年份仅59.49%，最高年份也不到1，而模型测算的基本型和发展型则基本达到1及以上，保障水平较好。同时，低保标准占人民消费总支出比例是反映人民生活质量好坏的一个标准,参考民政部规定低保标准应不低于人均消费性支出的35%，但现行标准占比历年最高不过30.5%，远低于规定。基本型低保线基本高于35%，2016年更是高达43.3%，发展型在39.57%-54.43%间，远超最低标准，是一种更高层次的保障。对于低保替代率，郑功成教授在2008年提出低保标准占人均可支配收入适度比例在30%-35%间，“十三五”则提出2020年要达25%以上，但实际低保标准占比水平基本处于20%以下，在2011-2014年小幅上升后又呈下降趋势，模型测算的基本型低保线也未达30%，但占比一直维持在25%左右，满足“十三五”要求。仅发展线基本达到30%的底限，2016年更是达到36.35%，超出35%，但替代率是否越高越好仍需讨论。可见，武汉市历年低保线均未能保障人民基本生活，随着人口老龄化加深，低保不能再局限于满足人民最低生存需求，而应将医疗保健考虑在内以防因病致贫，因病返贫现象发生。同时，加大教育投入，给予贫困人员接受基本教育的经济实力，可有效降低贫困人口比例，增强人口总体素质。基本型基本达到我国现阶段政策目标，而发展型则是更高层次的保障标准。

在考虑低保线适宜标准时，除满足政策目标外，还应考虑财政承受能力。从我国整体情况看，经济与OECD国家的差距在减小，但仍低于OECD国家，因此我国社会救助占生产总值的比例不应低于OECD国家一般标准，即平均比重在2.6%左右，最低标准为0.5%。经折算，各测算值对应比重如附表3所示。

可以看出，各水平比值远低于财政可承受能力，理论上财政完全可以支付。当然，由于福利刚性，低保水平不宜大幅调整，可将基本达到现阶段政策目标的基本型作为阶段性目标，在全面达成该目标后再考虑调整至发展型低保标准。

武汉市低保标准偏低，主要原因除模型本身高估可能和政府制定低保线时，由于财政承受能力及中央倾向性补贴使地方财政难维持较高水平外，地方政府对低保制度保障目标了解不够，过分担忧福利陷阱；政府规则模糊、地方自由裁量权过大以及低保完成水平与政绩脱钩等制度原因也是低保标准难以提高的根源之一。因此，在改善低保标准之时，除了要慎重考虑新标准的财政可承受能力之外，还要大力推进低保体制改革，促进制度接轨，明确低保目标由“保生存”到“促发展”的转变，从制度到思想，根本上改变低保制度的实施环境。

三、结论与建议

（一）研究结论

通过将典型城市武汉市低保标准与其他典型城市比较及建模测算的理论值与实际值比较可得出以下结论：首先，我国各省市间低保标准差距过大，且部分省市低保水平与经济发展水平极度不适应；其次，现阶段低保水平严重偏低，仅能勉强保障基本食品消费支出，难以达到十三五规划政策目标，也无法实现制度对接；最后，依照模型测定的基本型低保标准能有效满足现阶段政策目标且在财政可承受范围之内，可以作为现阶段低保标准的适宜调整参考。

（二）政策建议

依据以上分析结论，提出以下建议：

首先，要加大财政投入，使低保标准与经济发展水平相适应。经济发展越落后的地区，贫困人口越多，低保支出越多，为使人民共享全国经济发展成果，中央财政对经济欠发达地区应给予倾斜性补助。同时，经济发达地区政府也不应过度担心福利陷阱，明确我国现阶段低保水平尚不完全不充分，与适宜水平还有相当距离，长时间内不会造成福利陷阱。因此，在经济发展的同时应同步提高低保标准，加大低保支出在财政支出中的比重，使贫困者生活水平与全体居民平均水平一起提升而非维持在保生存水平，尽力控制贫富差距，在保障效率的同时维护公平。

其次，现阶段低保标准偏低是不争的事实，在扶贫攻坚战进行到关键点时，各地政府应正视低保制度对贫困人口生活保障的正确内涵，不仅要保障衣食住等基本生活支出，还要考虑未成年人教育支出，以教育防止贫困代际传递。同时，在人口老龄化背景下，注重贫困人口医疗保健支出，预防疾病的发生与加重，防止因病致贫，因病返贫发生，与精准扶贫助人自助的观念相衔接，为后期制度并轨提供可能。

最后，社会发展进入新时代，社会政策应向重视生产性和投资性的发展型社会政策转变。随着老龄化加深，人力资源逐渐成为短缺资源，政府应转变观念，将贫困人口中蕴含的可利用人力资源调动起来，加大人力资本投入，开办免费职业培训，设立合理激励措施如收入豁免线与负所得税政策，以期激发贫困人口中有劳动能力者就业积极性，补充因人口老龄化而日益削弱的劳动力队伍，将消耗性社会救助投入转变为发展性人力资本投资。