张海峰

摘要：“全面二孩”政策实施后我国大多数女性都可以生育两个孩子。然而，对于有年幼孩子的母亲来说，如果没有儿童照料的相应支持，平衡生育、家庭照料及参与市场劳动时有困难。我国儿童照料市场状况呈现出以下特征：公立儿童照料市场供给不足，城乡地区差异显著；私立儿童照料市场发展良莠不齐，照料质量有待提高；0—3岁儿童主要依赖非正式照料安排，公共日常照料配备基本处于缺位状态，私立儿童照料市场不受重视且存在明显区域差异。通过分析、借鉴国外发达国家提高儿童照料可及性的政策与实践经验，认为增加对儿童照料的公共财政支持；建立家庭友好的工作政策，加强劳动力市场管制；注重文化的力量，增进男女平等观念建立，可以创造一种社会环境，在此环境中妇女参与市场劳动和生育是可以兼容的。

关键词：儿童照料可及性；生育；妇女劳动供给；国际经验

中图分类号：C92-05文献标识码：A文章编号：1000-4149（2018）03-0013-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2018.03.002

Abstract：Couples in China can have two children after comprehensive twochild policy.However， it is more difficult the mothers with young children to balance family care and her career if there is no corresponding support of childcare.Childcare in China presents the following characteristics： public childcare assistant is no enough， and there exists significant differences between urban and rural. The development of the private childcare is uneven and the quality of childcare need to be improved. The care of the children younger than 3 years old relies on the informal care arrangements， the public daycare supply is in the absence while the private childcare market exists obvious regional difference. Analyzing and drawing lessons from policies and practice experiences of childcare in the developed countries，the paper argues that the situation could be improved by increasing public financial support， establishing familyfriendly policy， strengthening the labor market regulation. Paying attention to the power of culture， and promoting the concept of equality between men and women could help women balance their participation in labour market and fertility preference.

Keywords：childcare accessibility；fertility；female labour supply；international experiences

一、引言

自我國20世纪80年代严格实施计划生育政策以来，到目前人口环境已发生显著变化。但生育水平长期走低，总和生育率从1950年的6.11下降到2015年的1.05，已长期低于2.1的人口替代水平；潜在劳动人口数急剧减少，老龄化加速推进，0—14岁年龄人口占总人口比例从1953年的38.28%下降到2015年的16.5%，65岁及以上人口占总人口比例则从4.41%上升到10.5%；核心家庭的增多，加重了家庭养老负担并弱化了其抗风险能力，老年抚养比从1982年的7.98%上升到2015年的14.3%，少儿抚养比则从54.6%下降到22.6%；适龄劳动人口在2012年开始下降，人口红利的消失、未来劳动力的短缺，将诱发劳动和工资成本的上升，进一步加重传统现收现付制社会保障体系的沉重负担。女性既是家庭活动的主要维护者，同时也是经济收入的主要创造者。20世纪80年代以来的工业经济向服务业的转化与升级对劳动力市场和家庭生活产生了重要影响。女性总体劳动参与水平的下降以及她们相对于男性劳动参与率的更快速下降还有就业模式的变化，已经引起了劳动就业部门及学者们的广泛关注。开发与利用女性劳动力资源，是在人口迅速老龄化的情况下，最大化利用人口结构的尚存优势，规避日益呈现的人口结构矛盾的迫切要求。

在国家哲学或意识形态方面目前没有观点主张妇女回归家庭是一种趋势，相反女性参与市场劳动、积极追求经济独立已经成为其确立社会身份的重要构成要件。现实中由于家庭劳动参与男女之间持久的不对等，女性往往在期望做母亲和实现职业抱负之间抉择困难。当她们进行职业生涯投资获取自己工作和职业进步时，更面临着是自己或是他人照料儿童的进退两难困境。2015年10月我国继2013年“单独二孩”政策后又出台了“全面二孩”政策，这是国家人口发展战略的总体形势要求，这必将关系到妇女及其家庭的需求和利益调整。生育模式向二孩转变将增加妇女的儿童照料和家务劳动负担，进而可能会对其就业和职业发展产生较大的甚至是负面影响[1]。《2011中国家庭幸福感热点问题调查报告》称，婴儿托管服务已成为家庭最大的需求[2]。可见儿童照料可及性问题越来越多地引起公众的注意，同时围绕生育和工作女性之间的动态协调事务亦已成为目前我国公共政策中非常重要的关注点。如果妇女工作—家庭兼容性问题不解决，妇女生育意愿不释放，“全面二孩”政策是否如“单独二孩”政策一样遇冷？本文试图关注儿童照料可及性在减少女性工作与家庭冲突之间的作用，从制度安排角度来阐述如何促进女性劳动供给和总体生育水平提高。

二、 理论基础及相关文献述评

1.理论基础

儿童照料包括三个维度：成本（cost）、质量（quality）及可及性（availability）。成本是家庭为照料孩子在每个单位时间里支付的货币量。一般理解为父母将孩子送到儿童照料机构或雇用保姆而非自己亲自照料所产生的成本，即父母向儿童照料机构和保姆支付的费用。家庭在该维度上的满足程度一般用儿童照料可支付性（childcare affordability）来衡量。质量较难定义，既有从师生比结构度量的，也有从合适儿童激励发展水平来定义的。可及性则是衡量家庭能获得所需要儿童照料服务的程度。从外延上看，它有广义和狭义之分。狭义上的可及性不仅包括非父母照料的供给性、地理位置的便利性，而且包括满足适龄年龄段和日常时间要求学位的可获得性。广义上的可及性与不可及性相对，即要能满足儿童照料服务的需求。在家庭需要儿童照料帮助却得不到时，则就产生了不可及性。从这个意义上来说，可及性能被扩展到儿童照料的其他两个维度，即如果它实际上存在但是使用时质量太低或成本太高，那么照料也是被认为是不可及的。本文所指的儿童照料可及性是广义的。

社会学家关注母亲与工人角色的不一致或不兼容性[3-4]。现在除了少数单位外，劳动力市场的工作职责和工作环境都不允许员工在日常工作中把儿童带在身边，弹性工作时间、兼职和轮班工作则可以缓解这种不兼容性。有年幼孩子的母亲离家工作通常来说需要儿童照料帮助，当母亲工作时使用儿童照料帮助，将会大大降低工人/母亲角色的不兼容。随着儿童照料服务越来越可及、价格实惠、可接受，女性人力资本及工作机会的增加使得限制生育的影响将会降低。经济学家强调家庭对孩子照料的需求既可能从照料服务的家庭生产又可以从市场生产中得到满足[5]。因此提高儿童照料可及性可能是方便妇女安排儿童照料并参与市场劳动的重要决定因素。琼斯（Jones）等人的生育选择模型指出，孩子提供直接效用福利，妇女在工作和孩子养育上分配时间，并根据家庭预算约束来最大化自身效用，孩子的成本包括货币和时间成本。家庭政策可通过减少货币（增加每个孩子的直接转移支付）或间接通过减少女性的照料时间（提供公共儿童照料）来减少孩子的成本[6]。因此，减少孩子货币和时间成本的家庭政策可以增加生育率。

2.相关文献述评

国外已有大量针对儿童照料对女性生育和劳动供给影响的理论与经验研究，如斯托尔岑贝格和韦特

（Stolzenberg and Waite）、弗洛格（Floge）、布勃和麦卡特尼（Bub and Mccartney）、赫伯斯特和帕劳（Herbst and Barnow）发现儿童照料可及性对妇女劳动参与有正的积极影响[7-10]。普雷瑟和鲍尔温（Presser and Baldwin）认为女性由于受到儿童照料的限制，会倾向于减少她们的生育[11]。拜桑（Baizan）、兰福斯（Rindfuss）等认为增加儿童照料服务的覆盖面对提高生育是有效的[12-13]。戴尔·布卡 （Del Boca）、汉斯和达尼埃（Hans and Daniela）则认为如果政府对所有年龄段孩子的儿童照料设施进行投资，原则上可以增加生育率和女性就业率[14-15]。我国关于儿童照料对生育和女性劳动供给的影响文献相对较少，杜凤莲研究了幼儿照料体制转变对不同性别劳动者供给行为的影响，发现提高幼儿教育的可获得性，有利于促进女性特别是低收入女性群体劳动参与率的提高[16]。杜凤莲和董晓媛利用1991—2004年CHNS数据分析得出幼儿照顾服务的可获得性对已婚女性劳动力参与率有显著的影响[17]

。就兒童照料可及性而言，将其置于平衡女性生育和劳动供给的分析框架内的研究文献几近空白。本文关注正式或非正式儿童照料安排对母亲劳动参与和生育的影响，通过对我国儿童照料可及性相关状况的梳理，借鉴发达国家提高儿童照料可及性的相关经验，试图为提高我国生育率和妇女劳动参与率的政策制定与完善提供启示。

三、我国儿童照料市场可及性发展状况

我国的儿童照料是家庭和教育政策的一部分。计划经济时期，公共托儿系统通过提供低收费服务担负了儿童照料的重任，这个时期女职工的职业生涯与男职工基本相同，产假短暂、工资照发、就业基本没有间断。伴随我国社会经济体制向市场转轨，儿童照料范式也发生了显著变化，儿童的照料责任更多地转嫁给育儿家庭。在儿童照料福利和教育方面，政府承担的责任非常有限。随着市场劳动时间和劳动纪律的加强，妇女承受的职业发展和儿童照料的双重压力也逐渐增大，要求社会帮助解决儿童特别是婴幼儿的托管照料问题日益凸显。总体来看，目前我国儿童照料市场状况呈现出以下特征。

1.公共儿童照料市场供给不足，城乡地区差异显著

第一，我国公办幼儿园及托幼机构数量相对较少。2015年我国公办园共7.73万所，占园所总数的34.6%；民办园14.64万所，另有民办培训机构2.01万所，占园所总数的65.4%，近2/3的儿童照料服务由民办机构提供。2015年全国学前毛入园率为75%，在园人数总数4264.83万人；其中民办园为2302.44万人，超50%的学位由民办园提供。第二，我国儿童照料社会服务主要针对3岁以上幼儿（幼儿园入园年龄一般为3周岁），3岁以下在园幼儿比例很低。如2013年全国2岁以下在园幼儿比例公办园仅为1.55%，民办园为4.81%。第三，农村和城市地区公私立儿童日常照料机构比例有着显著差异。城区、镇区、乡村各级园所中公办园所比例分别为24.6%、30.3%、42.0%，即城区的儿童照料资源供给更为短缺，“入园难、入园贵”现象在一些较大城市仍广泛存在；民办园投入集中在城区，为75.4%，镇区、乡村次之，均明显高于公办园所（见表1），呈现城乡办园福利倒挂格局。第四，公共资金投入有限。我国学前教育是非义务教育，各级政府对学前教育的投入主要是财政性教育经费投入与预算内事业性经费两项。尽管教育经费投入逐年上涨，但能够为学前教育投入的资金仍然非常有限，2016年幼儿园教育经费占总投入经费的7.21%，相比初、中、高三级教育比重明显不足（如图1）

此外，公共机构儿童照料时间与全职工作时间通常不协调。我国公办幼儿园下午放学时间一般为4点半，如果不考虑学校安排兴趣班所延迟的时间，正常双薪父母下班接到孩子一般迟于该时间点，加上通勤时间会更晚。除之此外，目前企业等单位提供幼儿照料服务的不多，存在儿童照料福利不足问题。如果家中没有祖父母或其他照料者帮忙照料，双薪父母一般无法兼顾照料孩子和工作。

2.私立儿童照料市场发展良莠不齐，照料质量有待提高

我国民办幼儿园是经济体制改革背景下出现的教育领域新事物，得到了政府层面的积极支持

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园的发展。

。从数量上看，民办幼儿园已成为我国儿童照料机构主体，有效弥补了我国学前教育公共投入不足的问题。据1993—2015年《中国教育统计年鉴》数据显示，我国民办幼儿园占全国总园数之比已从1993年的10.5%上升到2015年的65.4%，发展速度很快，20年增长了六倍多，儿童照料的市场化模式非常明显。从规模上看，我国政府对民办学前教育机构依然遵循教育费用自筹原则，经费投入不多，目前小规模民办幼儿园是民办幼儿园的主力军。从办学条件和保教质量来看，大部分民办园所的软硬件设施较差，表现在办学条件差，生均所占空间较小，教育设施较简陋，设备较陈旧，照料人员与幼儿比率、从业人员资格与培训、稳定性等方面亟须改进，同时还有大量的不能达到政府注册标准的学前照料机构存在。当然也有一些硬件较好的小区配套幼儿园，但因这些园所的高租金、高收费运作导致成本过高，而中低收入家庭支付能力有限，难以承受

。2017年11月携程亲子园虐童事件、北京红蓝黄幼儿园等事件被曝光引发广泛关注，虽属个案，但背后反映的深层次问题不能忽视，日常托管服务项目的运营过程及保教质量的监管工作亟须完善。

3.0—3岁儿童主要依赖非正式照料安排，公私立儿童照料配备缺位

对于有0—3岁孩子的工作母亲，我国的正式照料服务支持十分有限。3岁以下儿童照料呈现公共低覆盖和私立高成本或低质量格局，幼儿由祖父母照料的情况在我国相当普遍。如赵蓓等人对天津10个城市社区0—3岁儿童家长的育儿现状、养育观念、育儿需求的调查发现，94%的母亲在孩子3岁前外出工作时，祖父母承担主要看护职责。其次，母亲仍然承担着家庭中主要的养育责任，父亲较少参与育儿

[18]

。据第三期中国妇女社会地位调查显示，3岁以下孩子基本由家庭承担照料责任，其中母亲承担日间照料的比例为63.2%[19]。2011年福建省的一项0—3岁家庭育儿现状与需求调查发现，作为生活照料者，妈妈占59%，爸爸占2.7%，祖父母占31.6%，保姆或其他亲属仅占6.7%[20]。祖父母提供的照料支持很大程度上补偿了我国正式照料服务的不足，这种儿童照料形式通常在持续时间和计划安排方面比正式儿童照料服务更具有弹性，受到了工作母亲的认同。在减少母亲劳动参与的直接成本方面，我国公共儿童照料体系对有该年龄段孩子的母亲没有提供太多有帮助的服务，同时国家对由家庭提供的非正式儿童照料服务也缺乏相应的财政支持，费用基本上由家庭自付。除有些政府机构和事业单位为本单位职工报销一部分幼儿保教费用外，几乎没有其他对家庭的补贴，国家存在在该项家庭制度上的空白。

四、提高儿童照料可及性的国际政策与实践

国际上，儿童照料政策是在各国经济和政治的关注点集中在下降的生育率和人口老龄化的背景下产生的。近几十年西方大多数工业化国家都经历了生育率下降和女性劳动参与率上升的变化过程。如

OECD国家的总和生育率从1970年的每个妇女生育2.6个下降到2014年的1.7个，而妇女劳动参与率从1974年的48.3%上升至2015年的66.6%[21]。值得注意的是，在世界女性劳动参与率急剧上升之前，较高生育水平的国家通常有较低的女性劳动参与率，反之亦然。但20世纪80年代这种关系有所改變，至20世纪90年代一些国家的女性劳动参与率与生育率变成了正向关系，一些女性参与率较高的国家也有较高的生育率。最初这种反常变化引起了一些怀疑，随后一些国家开始对其原因进行了相当多的理论和实证思考，讨论这种从负向到正向关系变化的影响因素。得出的结论较为一致，即认为这是国家针对就业和人口行为变化的制度的反应结果。关于就业与生育率，一个重要的制度假设是带薪产假的促进作用和高质量儿童照料服务的可及性。20世纪90年代以来，为了支持工作母亲，提高低生育率，各国政府实行了一系列支持家庭的儿童照料政策，这些政策主要有如下方面。

1.增加儿童照料机构学位数，扩大儿童照料供给覆盖面

欧盟主席在2002年制定了一个政策目标，计划到2010年为90%的3岁到法定入学年龄的孩子提供儿童照料，为3岁以下儿童提供至少33%的儿童照料[22]。2005年联合国欧洲经济委员会也建议“执行和提高家庭友好政策与服务，满足工作父母和家庭生活的需要，包括为孩子和其他需要帮助的人提供可支付的、可获得的、弹性高质量照料服务”[23]。随着这些政治协定要求儿童照料部门的增加，欧洲几乎所有国家3—5岁儿童的照料是广泛可获得的，0—3岁儿童的正式儿童照料比例增长速度很快，尤其以北欧国家的正式儿童照料比例增加居多。

在激励措施上，政府首先明确规定了为所有希望获得儿童照料帮助的父母提供儿童照料服务的法定义务。如挪威从2009年起只要在申请当年8月份满1周岁的儿童都有资格获得幼儿园学位。德国2008年12月法律确立了到2013年为1岁及以上所有学龄前儿童提供儿童照料中心服务的政府义务。其次，积极增加日间照料中心的数量和改进它们的服务。2008年欧盟几乎所有国家3岁以上儿童正式照料机构入园率都超过了60%，3岁以下儿童照料则要低些且不同国家间存在异质性。如在北欧，大部分3岁以下儿童都在正式照料机构接受照料，而其他国家和地区（如南欧、英国和美国）在正式照料机构接受照料的比例不到30%[24]。北欧国家堪称提供儿童照料项目及服务的典范，它们发起了普遍的公共计划供给，在这些国家，不论父母就业和婚姻状况如何，所有孩子都有资格获得公共儿童照料，儿童照料学位的获得总体上根据等待名单的时间长短来分配。日本政府也先后实行了天使计划（1994—1998）和新天使计划（1999—2003），意图通过这些计划加强对家庭的支持，2003年又专门颁布了《少子化社会对策基本法》来保证这些计划实施的法律效力。这些计划措施包括：扩大为0—3岁婴幼儿提供服务的认证中心的学位数；致力于增加主要为工作母亲提供延时服务和提供临时照料的日间照料中心数量；扩大患病婴儿照料中心的数量，增加为放学后父母不在家的小学低年级孩子提供校后俱乐部的数量等[25]。

2.增加对家庭和儿童的政府公共支出，降低儿童照料成本

在减少家庭贫困和福利依赖的公共政策改革上，许多发达国家已经致力于提高个体对劳动市场的投入，特别是减少收入分配底层人群的负向工作动机。其中一项政策改革就是大量增加儿童照料服务补贴。儿童照料补贴有两种途径：一是补贴机构，提供直接资金补助帮助建立、配备和运营儿童照料中心，保证足够数量的儿童照料地方。如挪威公共和私立日间照料中心都受到中央政府的充分补贴，许多公共中心还收到来自地市政府的补贴。1998年，两类中心收到的政府补贴就为每个入园孩子每月约500美元，比总成本的一半还多[13]。由于政府补贴，父母所承担的儿童照料费用很低。2007年夫妻每年税后中等收入近65000美元且至少有一个小于5岁孩子的家庭，日常照料中心的费用不到4000美元[26]。而英国儿童照料机构通常由地方教育当局（约占59 %）、私立（约占30 %）、社区和志愿者机构（约占9%）组成[27]。这些机构不分公私立，只要通过教育标准办公室对其教育质量的评估，政府都会予以补贴。二是对家庭或个人提供补贴。根据国家提供补贴的目的和方式不同，又可归纳为三种：一为普遍的家庭收入津贴。如挪威的儿童照料现金福利（Cash Benefit for Childcare，CBC），补贴的目的是使父母有更多的时间与孩子在一起，给予父母在工作和儿童照料选择上更多的弹性，更平等地在公共儿童照料的使用者和未使用者之间分配公共转移支出。自1946年以来，挪威一直给照料孩子的母亲发放家庭津贴，直到孩子18岁，单亲母亲还有额外的津贴。二为有条件的收入调查式补贴。这类补贴主要针对特定群体，补贴金额依赖于家庭的收入、资产、就业状况和孩子的数量和儿童支出确定。如澳大利亚的儿童照料援助（Childcare Assistance，CA）、英国工作家庭税收抵免（Working FamiliesTax Credit，WFTC）和美国的所得税抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）都是需要经过收入调查并直接支付给提供者，由此减少了有资格家庭支付的费用。三为支持工作相关的补贴。如澳大利亚的儿童照料抵扣（childcare rebate）则不需要经过收入调查，只需根据儿童照料支出凭据支付给父母，但这种抵扣仅支付如培训和寻找工作等与工作相关的支出。这些对家庭和儿童的公共支出投入一定程度上减少了有孩子的机会成本。

3.发展有工作保护的有酬育儿假，促进性别平等

发达国家实施影响平衡工作与儿童养育的另一项重要社会政策是育儿假。欧盟法案规定受雇妇女应被授予最少14周的产假（Maternity leave），之后还有最少三个月的育儿假（Parental leave）。个别国家可以在持续时间、父母间的可转移性、时间测定上的弹性和养老金和资历权方面自由提高这些份额。在大多数欧洲国家都有14—22周的产假，大部分国家的收入补偿标准都超过工资的80%。北欧国家的产假最长，位于国际排名前列。如挪威、瑞典有近长达一年有酬产假。育儿假在整个持续时间和补偿期则有较大的差异。如比利时和荷兰给予最少仅三个月，而法国和西班牙允许达到最高三年的假期。在整个假期除了西班牙（只有一年）之外所有国家的父母工作都受保护，荷兰的工作保护是由集体协定规定。一些国家允许妇女减少劳动时间，休假或延迟休假直到孩子更大一些[28]。工作保护的有酬育儿假增加了妇女对劳动力市场的投入，通过规定未来母亲获得福利的资格是生育前工作达到一定限额来形成一种强有力的就业推动力，从而提高她们一旦假期结束就回去工作的可能性。

20世纪90年代以来，父亲参与育儿一直是北欧国家育儿假制度发展的重要部分。除延长假期外，采用的主要政策工具为不可转移的父亲独享假配额，这种配额极大地增加了父亲使用休假的比例。挪威1993年实行父亲假制度，最初父亲假只有4周，之后假期和期间津贴不断延长和增加，2010年为80%工薪父亲假10周[29]。与此同时，父亲育儿假社会认同度也很高，雇主也适应这项规定，习惯父亲在孩子出生的第一年休假。与其他国家相比，挪威在男女平等态度上的排名是最高的，父亲积极分担儿童照料责任，并有更少工作时间偏好。挪威还有法定兼职工作权利，因此父母想要减少工作时间较为容易。除“产假”、“育儿假”外，北欧国家还有在孩子有突发状况时的临时假期。如挪威一位新母亲每天可以有2小时的间断时间母乳喂养，一年中20—30天父母可以与患病孩子待在一起。由于慷慨的儿童照料政策的鼓励，北欧国家的女性比其他欧洲国家更多地投入到工作中，女性就业人数迅速攀升，如2016年挪威就业率达到75%。自1990以来，挪威的总和生育率也一直很稳定，2014年总和生育率为1.76[21]。

4.建立和改进父母友好的工作政策，支持兼顾有酬劳动与家庭养育

欧洲最初提供日间照料中心是为没有父母照料的孩子上学准备的，随后目标转向适应工作父母和促进性别平等。在此目标下，日间照料中心的开放时间规定比较适应工作父母的通勤時间表。所有儿童照料中心早上都很早开放，让父母可以乘车到达他们的工作地，直到晚上大部分父母下班回来一直保持开放。这类日间照料中心的特点是能减少工人和母亲角色之间的冲突。跨国比较研究揭示，与给予工作母亲更少支持的南欧国家相比，有更多慷慨社会政策的北欧国家妇女有更高的生育率和女性劳动参与[30]。

日本总和生育率自20世纪70年代以来不断下降，2003年下降到1.3的替代水平以下[31]。为了应对生育率下降和刺激日本经济发展，20世纪90年代之后，日本政府政策转向了积极支持父母兼顾有酬劳动与承担家庭责任的方向。通过发展以工作为基础（employmentbase）的私立日间照料，鼓励进一步扩展儿童照料设施增强对家庭的支持。2003年日本《推进支持养育下一代法案》规定：超过300名雇员的企业有义务发展儿童照料服务，包括制定临时假政策和建立企业内儿童日间照料设施。这些企业内儿童照料设施从公有公司和地方政府收到补助，在运营管理上也很灵活，一些由企业自己管理，一些被外包给其他机构运营。除此之外，日本还建立了允许养育较小孩子的雇员免于加班的制度，确保他们全职工作每周40小时，每年1800小时。引入当孩子发生紧急事件时的休假照料，并扩大试点项目为生育和养育孩子回去工作后退出原有岗位的人提供帮助。

5.市场化儿童照料服务，增加家庭选择的多样化及灵活性

与大多数欧洲发达国家不同，英美儿童照料管理体制较少有协调女性工作与家庭方面考虑的公共政策，公共儿童照料通常仅直接提供给低收入家庭，大部分儿童照料是由私立市场提供的，但其大量的兼职机会和私立照料服务对支持妇女就业作用很大。如英国的私人保姆和私立的儿童保育中心已经发展比较完善，得以满足公立提供者未能满足的需求。美国有年幼孩子父母可选择的儿童照料服务也很多，包括学前计划（Preschool program）、学前幼儿园计划（Prekindergarten program）、托儿所（Nursery school）和适用各个年龄段的日间照料中心（Daycare）。最近日本政策也不断地强调将日间照料作为一种在私人市场中被购买的服务，而不是一种由国家管理的保护型服务。其儿童日间照料政策改革已经向着放松对营利性私立提供者的管制、增加私有化和公私合营的方向发展。具体措施包括鼓励企业如嬰幼儿照料产品公司进入市场提供日间照料服务。从供应商向市场供给方的转变过程中，父母高质量儿童照料的需求会刺激竞争以提供更好、更便宜的服务。为了允许更多孩子进入认证儿童照料中心，日本政府还降低了儿童—职员比的最低标准，如2003年儿童日间照料中心职员与1岁以下婴儿的比例从1∶3增到1∶6，以此提高认证日间照料中心的容量。这些改革措施极大地增强了儿童日间照料服务的可及性及多样化。

儿童照料制度结构在不同的国家中有很大差异，因此在国家政治、经济、社会文化和人口学背景下来理解不同国家儿童照料政策是很重要的[32]。随着双薪夫妻的增加，儿童照料的需求逐渐受到了各国政策制定者和学者的广泛关注。在美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家，它们的儿童照料虽然能广泛获得但主要是以私立方式提供的，关注的是降低儿童照料的成本和提高服务的质量，致力于创造很大的私立儿童照料市场以满足家庭的儿童照料需求。而瑞典、挪威、德国、意大利等国家，它们的儿童照料主要由公共提供且经常被配额，可及性是更显著的决定因素，其儿童照料服务的缺乏部分地被高质量的兼职就业的可及性所补偿。日本儿童照料政策近些年来一直都在发展与改进，尽管这些措施减轻了一些有孩子或考虑生育的工作女性困境，但是它并没有解决将女性放置在就业的从属地位以及强调作为年幼子女照料者是母亲责任的文化问题，因此对总和生育率的可见性影响较小，2014年总和生育率为1.42[21]。日本女性生育更少孩子的原因不能简单地被解释为儿童照料服务和养育孩子的育婴假不足，其双重劳动力市场要求全职员工承诺，限制女性特别是母亲在低薪、兼职工作是理解这种困境的关键。

五、平衡我国妇女生育与劳动供给联合决策的政策启示

改革开放近四十年，我国的家庭构成和女性人力资本投资已经发生显著变化，如果说妇女解放和从事有酬劳动是社会、人口和观念变化的一部分，那么生育与女性就业之间的兼容性则应是建设现代化国家的一个必要构成条件。公共政策、工作环境与可支付的非父母儿童照料的协调关系能构成允许女性劳动参与和生育的一种社会环境。借鉴国外在提高生育率和劳动供给方面取得的经验与教训，建议从家庭性别角色的平等分配政策、弹性的工作安排，尤其是创造充分的儿童照料机会等方面来促进女性参与市场劳动和生育平衡，这不仅有利于全面二孩政策稳妥实施，而且有利于开发女性劳动力资源解决劳动力供给不足问题。

1.增加对儿童照料的公共财政支持，完善相关公共政策

已婚母亲的劳动参与率依赖于儿童照料成本和儿童照料可及性，其他条件不变，儿童照料成本越高，就业提供的超过全职家庭主妇净财富的利益越小。儿童照料成本是家庭选择儿童照料安排最重要的决定因素之一，因此，减少儿童照料成本的政策可能是应对低生育和更高女性的社会经济平等性共同趋势的有效措施。为了平衡家庭与工作的兼容性，大多数工业化国家有一个普遍的共识，即日常照料应该由公共提供资助。因此，我国应在建立现有公私立幼托机构的基础上，进一步加大公办幼儿园建设力度，把企事业单位和集体办园全纳入公办园建设和管理，同时增加对民办幼儿园特别是普惠园的资金支持，进一步提高学前教育公共服务的“公益普惠”程度[33]；对于由家庭成员提供的照料服务，政府可出面购买家庭服务，并按市场价格支付；对雇佣保姆的家庭政府也应予以适当补贴。

理想的儿童照料服务应该是对用户友好、方便的且时间上具有弹性，同时儿童照料体制的特征是与大多数工作父母的需要服务相匹配的。公共政策应在儿童照料机构的开放小时数和所有年龄段孩子照料的具体要求方面，提高地方儿童照料机构的服务质量和弹性。要提供令人满意的平衡生育和就业的制度机制，除幼托机构的高覆盖外，幼托机构的距离远近、开放时间的弹性都是进一步要考虑的重要方面。如果儿童照料机构仅在非常严格的时间内开放或位置不便利，即使高覆盖面也是对提高女性就业和生育方面非有效的。再者，公共政策要考虑父母儿童照料需求的差异性和动态性。如果儿童照料政策仅关注于特定年龄的孩子（如4—6岁），长远来看在解决兼容性问题上也是非有效的。针对公私立幼儿园学位数量不足的状况，建议利用、整合各种社会资源和力量，尤其是促进社区合作和家庭参与，尽可能为幼儿创造更多的学位；积极探索和规范儿童看护、照料以及教育方式，最为关键的是将公共儿童照料体系纳入国家更广泛的如税收、转移支付及育婴假等社会福利制度中去。最后，政府应加强对市场化照料的行业规范和质量监督。很多0—3岁儿童父母不愿意使用私立照料机构源于他们对照料质量的担忧，尽管某些私立照料服务可能会具有更令人满意的儿童照料质量水平，但是这样的服务可能对许多收入阶层来说又太过昂贵。因此，儿童照料私立提供者必须正式在相关部门登记，并接受人员资格、场地、收费等方面的严格审查。

2.建立家庭友好的工作政策，调整劳动力市场结构

在目前我国就业形势仍然比较严峻的情况下，劳动力市场使女性找到好的初始工作变得更为困难，大量的女性在非正规就业市场就业，或是由于全职工作对工作完全投入的期望，女性发现在生育年份中断工作照料孩子会面临较高的机会成本，它使得已有工作女性对生育二孩心存顾忌。由于0—3岁是母亲最难协调工人和母亲角色的一个儿童养育时期，因此影响妇女生育及劳动参与的公共政策应主要集中在0—3岁儿童照料可及性上。在生育和养育儿童期间，劳动力市场改革应辅以家庭政策，增加对工作母亲的支持。如在孩子一周岁内实行弹性工作制，采用平时soho办公或者半日制工作方式；搭配育儿假、哺乳假、临时假等不同的假期形式来保障女性权利；提倡父母弹性共享育儿假，育儿假可从母亲产后开始一直到幼儿达到 3岁入园年龄结束，从而有效填补婴幼儿的照料真空，确保妇女离岗不离工，减少工作中断对女性就业和职业发展的不利影响。

需要注意的是，长期的就业中断对个体和社会都会有显著的负面结果。在个体层面，长时期的不工作会导致终生收入的减少以及更少的养老金获得，而且可能会导致更少的收入及不利的职业前景。在社会层面，女性较长的就业中断意味着更低的女性劳动供给，不利于目前我国人口老龄化和人口红利逐渐消失现状的改善。因此，除扩大和改进协调工作与家庭的政策外，还需进一步优化和完善劳动力市场机制。解决父亲很少或没有时间参与儿童养育和家务劳动，有利于克服女性面临的工作不足难题。首先就陪产假而言，目前我国劳动法等相关法律法规并未对其做出明确的规定，基本散见于各省（市、地）的计划生育条例中，有无陪产假视地方而定，法律地位不高。因此要提高陪产假的法律地位以促进父亲参与育儿。建议由立法保障实行全国统一的“父亲假”，并且随着我国经济的发展，逐步扩大与延长“父亲假”，使男女双方单位共担“育儿成本”，减少用人单位对雇用女性的顾虑。其次，限制每周工作40小时，完善再就业政策，确保父母育儿假结束后能回到原有岗位工作，而不用担心排斥和

斥责；鼓励兼职的政策要确保兼职就业有良好待遇，员工有资格获得养老金和医疗福利等。

3.注重文化的力量，增进男女平等观念建立

女性劳动供给不仅受到儿童照料可及性的影响，而且受到地区产业结构、经济状况、通勤时间、传统家庭价值观和妇女工作偏好影响。在解释我国低生育的人口变化时，应该关注到文化价值观、制度及政治因素。就价值观而言，尽管我国大多数人仍然抱有家庭结构稳定的传统价值观，但是年轻人明显地享受愉快的工作时间、自由、流动性、消费、旅行等令个人满足的事情，把晚婚、小家庭认为是一种常态。某种程度上来看，人们花更多的时间享受单身，推迟组建家庭影响了总和生育率。因此，现在“全面二孩”政策，释放妇女和家庭的生育意愿，除考虑妇女的职业发展需要、家庭结构的变化引起的儿童照料需求外，特别要关注不同生育队列的生育观念及劳动价值观变化所带来的需求变化。尽管男女平等观念已经写进我国宪法，但传统“男主外，女主内”家庭分工思想仍然根深蒂固，从改变观念到实现平衡女性生育與劳动供给的目标仍然任重道远。

最后需要说明的是，单一的政策和计划不能解决所有孩子和家庭的儿童照料需求，国家必须发展一个与不同文化、经济和社会背景家庭需要相协调和适应的全面的政策和计划，通过改进儿童生育与养育相关服务的激励措施，为家庭创造一个平衡就业和养育的社会环境。

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[责任编辑 刘爱华，方志]