孙华玉

【摘要】法国即是单一制国家，又是欧洲大国。其中央对地方监督较之我国有着较大的差异，理论界对于法国中央对地方的监督模式而言，少有研究。因此，探究法国中央对地方的监督模式，对于保障地方合法行政有着关键作用，对于完善中央对地方的监督模式有着重要意义。

【关键词】中央政府 地方政府 监督 模式 权力边界

一、以派驻代表的形式实施法治监督

法两国中央对地方监督虽有着立法、行政和司法三种不同的手段。但其均是以实施法治监督作为监督的基础，通过对地方派驻代表来实施法治监督，以此达到对地方政府单向监督的目标。法国以法律规范来作为中央监督地方的重要原则。通过法律来明晰中央和地方的事权，中央对地方的监管的范围与方式。并以法律的形式固定地方权力的边界，限制其突破中央专享的权力。且通过一直在不断的完善法律来保障中央与地方权力两个层面的有效实施。通过法律制定地方政府权力实施的程序，如向中央报批等，来监督地方合法行使权力。从而保障央地间目标的一致性，保障监督的有效实施。具体而言，法国是大陆法系国家，通过制定法律来具体地明确央地的事权及监督程序，规范大区、省及市镇三级行政权力。法国中央政府对地方派出代表来管理地方事务。法国通过中央通过派出省长等其他的行政官员来管理地方事务，并以法令来规范地方政府的组织体制及权限。中央派驻的省长可以对省内的大小事务代表国家进行监督，对涉及国家事务的可以直接处理。

二、通过法律规范实施立法监督

法国的立法监督模式实质上一种法律监督，或者说是对地方适用法律保留原则。1958年《宪法》第七十二条规定：地方自治行为必须受到法律的约束。据此可知，宪法制定时对于地方的自治行为，如地方自治的权限、自治团体的组建及活动范围作出规定，给予地方立法者一定的权力，但同时也做了限制，即不能违反上位法。也就是说不能违反中央的法律，中央对地方政府的自治圈定了权力边界。此处的法律，应当做严格的解释，仅指法国立法机关制定的法律，即经国民议会三次表决通过并经由总统宣布的法律。根据宪法委员会历年的决议可以将法律保留的适用范围归结为三类。第一，涉及地方自治原则的问题，如地方政府的组建、地方政府的权力边界事项及央地政府权力的分配等事务属于国民议会的立法范畴。第二，地方的财政、官员的任免问题属于国民议会的立法范畴。第三，保护性条款。凡加重地方的义务属于法律保留事项。基于此可知，法国虽通过宪法明示地方政府的自治权力受到中央立法权的监督，即地方自治权要受到法律保留的制约，实践中，法国权力的中心在于总统，总统由选民选举产生。按照人民主权理论，其肩负着人民的公意且其享有法定的宣布法律的权力，而总统并非是政府首脑，因此中央政府对国民议会的影响力偏弱，且在涉及地方政府行使自治权力时，立法机关很难运用法律来限制地方政府。因为，地方制定自治法律的权限是宪法赋予的。

三、行政监督模式

法国自1982年后，地方的自治权限得到扩容。传统的行政监控逐渐变为一种监督模式。法国的行政监督模式可以归结为四类：有条件的代执行、中央代表审批行政行为、规范法律文件的严格审查及技术规范的监督。首先，有条件的代执行。相较于英国的代执行行为，法国中央政府绕过地方政府直接实施国家性事务是有条件的。这也是法律保留原则的体现。法国中央政府发现地方政府不落实中央的政策，且经督促后依然不实行可有中央派出地方的代表——省长来直接实施或由其选派代表去实施。如在财政预算上，当省、市的议会未能及时的在限期内通过预算，则省长可以代表国家去直接实施；再如涉及治安管理时，市长无力应对复杂的危险局面时，省长可以直接实施其职权来管理当地治安；又如涉及重大公共服务时，省议长拒绝或不履行其义务时，省长经过敦促其依然不履行，则省长可以代替其直接实施相关权力。其次，中央代表审批行政行为。与英国的报内阁直接审批不同，法国对于地方的一些行政行为尤其派出地方的代表审批；如对于政府与私人签订投资合同等涉及私权利的行为时，应当经过省长的批准；又如地方在执行涉及国家事务的行为时，必须经由省长同意，且省长要对全过程进行监督。最后，利用技术规范来实施有效的监督。所谓的技术规范是指国家各行业制定的对本行业内的技术性要求或行业要求。这些规范是由中央的各行业部门制定在全国均有效的规范或技术标准，其可以有效的监督地方政府在实施涉及该行业的行政行为。如国家行业主管机关会在市场准人、建筑标准、社会福利金额分配办法等方面制定一些具体的标准或规范，这就要求地方政府自处理涉及此类事务时应当严格按照已有的规范来实施。一般这些技术规范会配以法律后果，若违反，则会受到处罚。

四、司法监督模式

法国是个拥有较为完善的司法监督的国家。其司法监督大体可以归为三类：行政法院的监督、审计院的监督及宪法委员会的监督。第一，行政法院的监督。法国共设有22个地方行政法院，5个上诉行政法院及1个最高行政院。其职能一方面是审理政府和公民、组织间有关行政行为的纠纷，另一方面是审理中央政府和地方政府间的纠纷，此外最高行政法院还肩负着为政府提供法律咨询的使命。第二，审计院的财政监督。根据《权力下放法案》规定在法国的各个大区设立审计院来监督地方。审计院中的审计员由最高审计员提名任命，院长由最高审计院提请总统任命。审计员具有法院的身份，其职务具有终身性。并通过对财政的预算和其他手段来监督地方财政。第三，宪法委员会的监督。宪法委员会通过对法律的合宪性审查来防止地方权力的无限扩张，它判断涉及地方自治权力的法律是否合宪的基准是《法国宪法》第二条规定法兰西共和国不可分割原则。以此为基准根据宪法通过一系列关于地方政府的自治行为的法律，确定了地方自治的范围。

参考文献：

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