耿庆峰 ，万 清

（闽江学院a.新华都商学院；b.海西财政与金融发展研究中心，福州350108）

一、引言

在第十一次中央财经领导小组会议上（2015），习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”这一概念并做了推进经济结构性改革相关论述。同年12月召开的中央经济工作会议明确了“三去一降一补”经济结构性改革的五大任务。次年召开的第十二次中央财经领导小组会议对供给侧结构性改革方案做了深入研究，供给侧改革进入具体实施阶段。自2006年我国引入普惠金融这一概念至今已有十余年的时间，普惠金融在我国的实践也取得了很大成果。近年来，数字普惠金融的发展，为普惠金融注入了新的血液和动力。

当前，我国普惠金融正处于发展的关键时期。从市场角度看，我国传统金融机构在金融科技持续的助推下正积极探索数字商业模式创新。从政策视角看，有关包容性增长的政策环境为普惠金融发展提供了有利时机。2015年底，国务院出台的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）是一项国家重视普惠金融重视标志性举措。《规划》在提高金融产品和服务的使用情况、可获得性和满意度方面，制定了我国普惠金融发展的宏伟蓝图，并指出小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等缺乏金融服务或金融服务不足群体是其扩展和深化的重点。

二、中国普惠金融实践

学界普遍以联合国在“2005国际小额信贷年”宣传中提出“普惠金融（Financial Inclusion）”这一概念为普惠金融的开局之年。在这之前，普惠金融在全球各国或地区均以不同的方式发展着，多以“小额信贷”和“微型金融”两种形式存在。我国自提出普惠金融这一概念，便一直受到国家的高度重视。2013年，在十八届三中全会才正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场产品和层次”。截至目前，我国普惠金融发展大致经历的四个阶段：公益性小额信贷阶段、发展性微型金融阶段、综合性普惠金融阶段和创新性互联网金融阶段（如图1所示）。

图1 中国普惠金融主要发展阶段

普惠金融中国实践十年来，基本遵从了“自然生长”阶段向“非完全自然生长”阶段的转变。根据2015年发布的全球普惠金融指数（Global F index）调查报告，选择普惠金融发展评价指标维度：可得性、使用情况和服务质量对我国目前的普惠金融进行简要评价分析。

（一）金融服务可得性维度

金融服务可得性是普惠金融的一个关键要素，物理服务点和远程服务渠道是这一要素的重要性标志。相比较而言，中国金融服务的物理和远程金融服务可得性在国际水平上是比较靠前的 (图2），在这一指标的对比中，除了G20高收入国家，我国的可得性水平均高于其他国家的指标水平，尤其中国代理机构的规模巨大且分布广泛，截至2015年，中国拥有近一百万家代理机构，数量上位居世界第一位。互联网和移动设备成为提供新型金融服务或金融产品的载体。根据盖洛普调查数据显示（2015），97%的成年人宣称自己或家庭成员拥有一部手机，但能上网的比例比G20国家的平均水平还高（图 3）。

图2 物理服务网络

（二）使用情况维度分析

图3 远程服务渠道

中国在推动获取储值交易账户这一重要的基础性金融工具方面取得了巨大成功。Global Findex2014调查数据显示，79%的中国成年人至少拥有一个储值交易账户，相比2011年，该指标有了很大提升，且呈增长趋势。据中国人民银行调查数据，中国成年人账户拥有率已超过90%。中国账户拥有率迅速增长，反映了金融管理部门和金融服务供应者最近几年的努力，也反映了经济与人口的变化趋势以及技术在中国社会日常生活中作用。2014年，二十国集团储值交易账户的平均拥有率为76%，低于中国水平，但中国人均国民收入远低于二十国集团的平均水平，中国显然比其他G20国家远胜一筹，而东亚及太平洋大型中等收入国家的储值账户平均拥有率为55%，其他大型中等收入国家为42%（图 4、图 5）。

图4 2014年部分国家储值交易账户拥有率

图5 中国的储值交易账户（按个人特征）

图6 数字支付

除了拥有和使用储值交易账户，使用数字工具进行交易也是数字普惠金融的一个重要指标。Global F index2014年的数据表明，中国有31%的成年人声称在过去一年里使用借记卡、互联网平台或移动平台进行了收付款（图6）。中国数字支付的普及程度与二十国集团中等收入国家大致相当，但高于东亚及太平洋大型中等收入国家和其他大型中等收入国家。另外，中国属于高储蓄率国家，主要是文化使然，最常见的储蓄原因是为了养老、教育支出或学费和为了开立、运营或扩大企业（图7）。

图7 储蓄

图8 借贷

与储蓄相应的借贷情况也在一定程度上显示出中国的实际国情和普惠金融发展水平。在Global Findex2014的调查中，中国成年人在过去一年里有过借款的比例和二十国集团高收入国家相近，但从受到监管的金融机构借款的比例要低得多。总体而言，中国有36%的成年人在过去一年中借过款（图8）。另外，信用卡是成年人进行短期借款的一个重要渠道。在受调查者中，16%的中国成年人拥有信用卡，14%的成年人在过去一年中使用了信用卡。二十国集团成年人信用卡的拥有率和使用率要高得多（分别是37%和32%）。然而，农村居民和贫困人口中信用卡使用并不普遍。在收入最低的40%成年人中，只有4%的人在过去一年中使用了信用卡，而农村居民只有6%的人在过去一年中使用了信用卡。

微观企业方面，企业融资在中国受到高度关注，并且在国际范围内，发展水平居于世界前列（图9、图 10）。

图9 企业账户拥有率

图10 企业融资

（三）使用质量或满意度调查

在金融服务质量或满意度的衡量指标中，根据相关数据调查，整理统计结果如表1所示。

目前，国内外针对采用BIM平台和技术进行结构施工图配筋审核的软件及其运用案例还未见报道。但已有将BIM技术应用于图纸会审阶段的工程：硅湖职业技术学院新校区工程，介绍了BIM技术在图纸会审阶段的应用，总结了BIM技术在会审阶段带来的优点，如排除大部分图纸错误、优化施工图纸及缩短工期等[9]。Hjelseth[10]提出了BIM-based Model Checking (BMC)，利用BIM技术的特点，实现模型检查的合规性和设计协调性。

表1 普惠金融服务满意度调查

在满意度方面，2014年的指数调查结果显示我国银行金融产品的信息披露指数和内外部纠纷解决机制指数均为满分，与多个国家并列第一，信贷障碍、金融知识和金融行为的得分在世界范围内也是处于较高层次。

综上，从普惠金融指标体系建设角度看，我国普惠金融指标体系建设是比较滞后的。另外，在选择评价指标时未能充分考虑我国的实际国情，如在物理服务点的选择上，我国发展的助农取款点服务就为纳入IMF的可得性调查当中，Global F index调查中也未提及这一指标。

从数据的完备性角度看，我国人口基数较大，且地域分布及其不均，最为重要的是我国各区域经济发展差距较大。在统计上我们并没有切实按照是否关联普惠金融进行大范围的统计，例如，很多银行或金融机构并未开展或涉及普惠金融业务，但在统计的时候仍将这类机构统计在内。对于统计样本数据的代表性和参考价值是值得怀疑和深入研究的。

从普惠金融发展模式视角看，在国内，有人认为普惠金融是一种补贴政策或者是一种优惠政策，也有人认为普惠金融是又“普”又“惠”的一种金融服务，建立在这些错误的认识上，是不能很好地促进普惠金融的发展的。在我国普惠金融实践过程中，自下而上的普惠金融自由发展与自上而下的政府或正规金融机构的参与，使得我国普惠金融得以快速发展。

三、普惠金融与供给侧改革关系辨析

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，推进经济结构性改革，是贯彻落实党的十八届五中全会精神的一个重要举措。适应经济发展新常态，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

问题很明显，供给和需求出现了失衡现象。2015年来，我国经济进入了一个新的发展阶段，主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行与CPI持续低位运行，居民收入有所增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降等一系列问题决定了供给侧结构性改革是大势所趋。供给侧结构性改革的实质是改革，供给侧是改革的方向和切入点，具体来说就是从调整市场与政府的关系入手来解决供给和需求的问题。

供给侧结构性改革根植于宏微观经济，直接作用于产业和企业，评价供给侧改革是否有效的根本性标志体现在其对产业创新、企业创新的激励功能上。金融体系是资金配置的中心枢纽，是资金配置的调节器，普惠金融框架以及体系的构建对完善现有金融体系起着关键性的作用，供给侧结构性改革无论从宏观政策入手，还是从微观供求着手，普惠金融应成为供给侧结构性改革的基本任务和要求。

（一）激励和约束是供给侧结构性改革在普惠金融改革的具体体现

普惠金融支撑供给侧结构性改革。普惠金融发展水平既要体现金融制度创新的结果与导向，又要体现制度创新的过程与要求，应成为供给侧结构性改革框架中重要构成部分。激励和约束是供给侧结构性改革在普惠金融改革的具体体现，作为一个重要的、相对独立的力量对供给侧结构性改革这个系统工程具有重要的支撑作用，普惠金融改革要实现与供给侧改革中其他改革项目的积极匹配，为进行其他改革提供参考。

（二）供给侧结构性改革为普惠金融发展提供方向指导

我国供给侧改革的实质改革，其方向是从生产要素结构、产业结构、供给主体结构等的供给侧出发，寻找供给和需求的缺口，进而进行经济结构性的调整和部署，而不是简单的调节供给总量。普惠金融改革作为供给侧结构性改革的重要构成部分应充分体现这一要求。另一方面，在供给侧改革作用于普惠金融体系建设和实践指导时要妥善处理好政府与市场的关系。

（三）供给侧结构性改革为普惠金融体系创新提供了良好的环境

从供给侧结构性改革的核心价值观出发，倡导创新、效率、包容及市场化是改革的要求和指导方向。国家层面，供给侧结构性改革是基于我国基本国情和国际经济形式的统筹下领导人提出的经济改革的方针政策及经济发展手段。理论层面，供给侧结构性改革是我国基于马克思主义政治经济学的重大原则，为推动中国特色社会主义建设及生产力的持续进步而做出的总动员。微观层面，供给侧结构性改革是经济金融市场化的经济形式要求，是推进我国普惠金融发展的微观指导和方略，其激励机制对普惠金融的创新起来关键性的作用。

四、中国普惠金融的未来展望

（一）新时代的普惠金融发展理念

2015年国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》把普惠金融发展提升到国家重要发展战略高度。2016年中国以G20东道国的身份，牵头制定并发布了《G20数字普惠金融高级原则》倡导利用数字技术推动普惠金融发展。由于我国间接融资比重达80%以上，银行自然成为普惠金融的主力军。2017年以来，国务院将普惠金融发展推向新的高度。党中央、国务院高度重视发展普惠金融，2017年《政府工作报告》指出：“鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，国有大型银行要率先做到，实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题”。目前已有六家大中型银行设立“专业化经营”的普惠金融事业部。

在世界各大常用普惠金融指标体系中，中国的银行账户开户并持有率、储蓄、金融机构数量、金融机构分支机构数量和ATM机、POS机等指标的全球排名靠前。如我国的储蓄情况（图11）。

图11 G20国家储蓄积极性排名

截至2017年6月底，全国银行业金融机构涉农贷款余额为30万亿元，占各项贷款余额的25.2%，同比增长9.9。小微企业贷款余额28.6万亿元，同比增长14.7%，约占全部贷款比重的25%。为实现普惠金融的目标，各类小微金融机构十余年来出现了从无到有的突变，其中，小额贷款公司从2005年到2017年已经达到一万多家。村镇银行从2006开始设立到2016年全国已有1519家，覆盖31个省市。民营银行于2013年被松绑准入，短短几年内已经实现常态化发展。可以明显的看到，传统金融机构在普惠金融发展贡献方面收效甚微，取而代之的是正快速发展的数字普惠金融。一位普惠金融实践研究者在答财新记者问时提到：“依靠传统的金融机构和原有的运营模式，永远解决不了普惠金融的问题”。在存、贷、汇三种基本金融服务中，支付功能无疑是目前普惠程度最高的，移动支付、数字化已经渗入每一个角落，但有学者表示这不是靠监管和政策，而主要是靠技术创新和市场的作用。

近几年来风起云涌的互联网金融机构，一直以服务普惠金融作为商业模式的立足点，如：蚂蚁金服、微众银行等，又如近两三年来互联网金融机构提供的个人现金贷、P2P网贷、以支付宝和京东金融为代表的消费贷等爆发式增长，这种数字化的普惠金融发展在整个普惠金融领域举足轻重。

（二）大中小微机构做“普惠”

随着工农中建交五大行及兴业银行相继设立普惠金融事业部，可以说大中小微型机构都进入了普惠金融领域。中国让大银行充当普惠金融主力军的政策构想具有一定的中国特色。“如果我是大银行，有优质的大客户，肯定不愿意做普惠金融”，但是站在国家的角度，国有控股的大银行占着国家的资源，拿着低成本的资金，要求实现普惠金融的政策，完全有道理。

目前六家银行推进中的普惠金融事业部，基本上都是整合现有资源，特别是以各行原有的小微企业部为基础而建立的。据相关报道，大银行虽然专设了普惠金融事业部，但在考核、激励机制等方面并没有给予任何特别政策，主要靠总行重视、要求和下指标。其中较有特色的是中国银行，其普惠金融事业部依托村镇银行而设置，目前有近一百家村镇银行，其中82家自设。有数据表明，在1 500多家村镇银行中，如果扣除财政补贴，亏损、保本、盈利的机构各占三分之一。这说明了一个问题，我国普惠金融发展供需不对等，造成资源的浪费和资源配置效率低下。

2013年松绑准入的民营银行弥补了这一发展缺陷，民营银行完全由民间资本发起，意味着增加了普惠金融供给的潜在目标。目前已有17家民营银行获批筹建并先后开业。但我国31个省市，地域布局达不到决策层的预期。微众银行怀抱者普惠金融的理想出现，但在成长过程中也是困难重重，目前仍没有很高的成效。2015年小贷公司进入“洗牌”阶段，中国人民银行数据显示，小贷公司数量从2013年的7 839家增加到2015年的8 910家后开始出现逐年递减趋势，至2016年6月底，减少为8 643家。多年来，农村信用社的诟病一直未得到解决，公司治理形同虚设，已离服务农村金融、普惠金融越来越远。

综上所述，我国普惠金融体系建设仍不够完善，评价指标体系尚不健全。普惠金融供需失衡，供给充足但市场表现为供不应求，原因之一是供给与需求不对号入座，有效供给不足。彰显了我国供给侧改革的重要性和必要性。

（三）理清政府与市场边界

供给侧结构性改革应该划归于国家宏观调控、政治范畴、上层建筑，是对实践的一种认识或指导。普惠金融则属于衡量国民经济发展的一个指标或者微观经济形式，普惠金融的作用应在微观层面得到体现。与国际上普惠金融发展路径不同，中国的普惠金融一直以来是自上而下推动，政府高度参与。因此，如何划定政府与市场之间的界限、规范政府行为的边界尤为重要。相关普惠金融学者认为，政府应把商业可持续的边界确定下来，在这条边界之内，放开让逐利的金融机构按照市场化来发展，政府提供必要的公共物品，包括制定合理的金融政策、有效的监管以及完善金融基础设施，而非直接对金融机构的正常运作进行粗暴干预。有必要从根本上分清政府和市场的位置，使市场充分发挥作用，再由政府补足短板。

与简单下派考核指标相比，政府更应该着力于基础设施建设，完善金融服务供给端，包括建立科学合理有效的普惠金融指标体系、了解普惠金融的真实需求、加强金融知识、金融素养、风险教育、建立信息共享平台、完善征信体系建设，为市场发展普惠金融创造良好的环境。

（四）数字化普惠金融是未来发展方向

总体上我国数字普惠金融发展成果明显，数字普惠金融已处于飞跃式起飞阶段。“三农”和小微企业包括存贷汇以及理财投资在内的各类金融服务有望得到改善。国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》明确提出，鼓励金融机构运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台。《G20数字普惠金融高级原则》倡导利用数字技术推动普惠金融发展，数字化已成为一种世界趋势。

最近，心理学领域有一个新概念“所罗门悖论（Solomon′s Paradox）”，该概念是由加拿大滑铁卢大学社会心理学家伊戈尔·格劳斯曼（Igor Grossmann）提出的。跳出主体或对象所局限的范围来看待其本身能更好的认识主体和对象。跳出普惠金融条条框框的束缚从“第二视角”看待普惠金融，更能从整体上认识普惠金融和发现问题。