黑龙江省PPP项目发展的瓶颈与对策

2018-07-24赵孟鑫

北方经贸 2018年7期

赵孟鑫

（黑龙江省财政科学研究所，哈尔滨150001）

政府与社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

政府与社会资本合作（PPP）成为模式，是实践的结晶。黑龙江省对PPP的探索由来已久，哈尔滨机场路、黑龙江省科技学院建设和省内市县的供热等项目都积累了一些PPP的经验。

推广运用PPP模式，主要由财政和发改部门负责，财政部门主要负责公共服务领域的PPP推广，发改部门主要负责传统基础设施领域的PPP推广。关于财政部门推广的PPP情况各省市之间的差异较大，2017年10月份财政部PPP综合信息平台数据显示，入库项目总投资超过6 000亿元的有5个省份，即湖南526个项目，总投资8 160亿元、贵州441个项目，总投资7 877亿元、河南597个项目，总投资7 333亿元、内蒙古578个项目，总投资6 266亿元；4 000-6 000亿元的省份有6个；1 000-4 000亿元的省份有16个；1 000亿元以下的省份有11个。

一、黑龙江省PPP的总体情况

黑龙江省推广运用PPP模式截止到2017年取得了长足的进步。目前，全省纳入发改和财政项目库的PPP项目有627个，总投资5927亿元，其中纳入财政部PPP综合信息平台的项目有232个，总投资2 432亿元，执行项目23个，总投资761亿元。纳入财政平台的PPP项目中进入采购阶段的项目有39个、执行阶段的项目有23个，项目落地率高于全国平均水平。在取得积极成效的基础上，如果与先进的省份对比，与省里的要求比，PPP推广运用还存在一定差距，如落地项目还未达到预期目标、项目推进速度还不够快、还有9和县市尚无发起PPP项目。

2017年省财政厅就《黑龙江省PPP项目落地路径研究》的课题专门成立了以PPP管理处和科研所为班底的调研组，在对黑龙江省PPP综合信息平台数据进行比较分析的基础上，深入齐齐哈尔市、大庆市、鸡西市和肇源县开展了深度调研，拿到了第一手的资料。据平台数据显示，齐齐哈尔市、大庆市、鸡西市和肇源县入库项目36个，总投资398亿元；落地项目5个，总投资24亿元。其中，齐齐哈尔市和大庆市落地项目各1个，肇源县3个。四市县实际落地项目10个，其中，肇源县有2个落地项目由于没有及时更新平台信息，致使项目在平台中处于识别阶段；鸡西市有3个项目已在2014年落地，由于项目实施较早，不符合后来执行的“一案两评”和政府采购等审核标准，平台中仍处于准备阶段。

齐齐哈尔市正在谋划运作冰上运动场馆项目。大庆市有4个项目马上进入采购阶段，分别是大庆市智慧交通及视频监控系统、大庆市经济技术开发区基础设施建设工程、萨尔图区环卫保洁工程、让胡路区喇嘛甸镇生活污水处理厂。大庆市正在运作以大广高速为核心资产的城市基础设施建设TOT项目包，预计至少落地1个项目。鸡西市政府已新批5个项目，即再生水利用、农村养老中心、麻山区石墨产业园区、梨树区平岗矿污水处理和鸡冠区养老服务中心。

所调查的市县一致认为，在民生工程缺乏资金保障的情况下，推广运用PPP模式是解决财政供需矛盾的最佳模式。经市委和政府主要领导同意，大庆市正在筹建以PPP运作为主要载体的新投融资平台，创新投融资机制，探寻财政与金融资本、社会资本融合发展的有效途径。同时，PPP模式改变了项目管理的理念、方式，保障了项目质量。传统工程建设，通常是建设方求监理对工程监管宽松些，采取PPP模式后，建设方要求监理对工程要严格监管。肇源县在实施农村公路PPP项目时，社会资本方针对监理监管松软问题提出换监理，倒闭监理机构加强监理工作的管理。详细情况见下表。

齐齐哈尔、鸡西、大庆和肇源PPP项目情况表单位：个、亿元

二、制约PPP发展的瓶颈

（一）PPP项目的法律适用问题

由于我国尚未有PPP立法，目前关于PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效率不高，且还存在财政部和国家发改委两个部门版本，未形成完整的法律体系。由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。再者，现在多地的PPP项目尚处于项目识别或是采购阶段，已经签约的项目也多是处于建设阶段，所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突出，但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，就会有更多的问题凸显出来。如果现在PPP立法中没有考虑清楚并对此作出清晰界定，势必会对以后纠纷的解决造成困扰。

（二）部门职责分工不清导致地方实施无所适从

目前，国家发改委和财政部都在积极推动PPP工作，各自先后下发了一系列PPP文件，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。

（三）社会资本对进入PPP项目信息不足

尽管目前财政部、国家发改委、国开行等都在力推PPP，各地也都在积极推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观，出现了“叫好不叫座”的现象。原因主要包括几个方面：第一，PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，同时，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力；第二，不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目自己做，也是导致社会资本方无人问津的重要原因；第三，政府与社会资本方的风险分担机制不完善。政府方主要诉求是，在政府的财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性；社会资本方的主要诉求是，在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。政府和企业均希望对方承担更多风险。尤其是政府方面，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱，尽可能多的降低政府风险或财政风险，应尽可能多的将风险转嫁给社会资本方。而PPP之所以是政府与社会资本合作，就是要让风险和收益匹配起来，这样才会有企业愿意承担风险。一味让企业承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果企业只能是敬而远之；第四，企业担心PPP项目执行会受到领导换届影响。PPP项目期限一般都很长，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是基层政府领导的流动性相对较大，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障，经常出现“三思而不行”的现象。

（四）部分PPP项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式

2015年4月和12月，财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》，旨在规范PPP项目的运作，防范财政风险。地方只有通过了这两个论证，才能申报PPP项目。这两项文件的出台初衷毋庸置疑，但是，据查，很多地方不少PPP项目的这两项论证目前都流于形式。第一，财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%，但是，这项论证是针对单个PPP项目来做的，单个项目在做的时候的确都不超过10%红线，但是一个市县一年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目，加在一起就超过了。但现在各地在进行PPP项目的立项审批时，往往只看单个项目的申报材料，只要没有超过一般预算支出的10%，就算通过论证。这样做会导致未来年度财政实际的不可承受，使得财政承受能力论证流于形式。再者，财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别，编制规范的资产负债表和现金流量表，测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好，论证也难以开展；第二，物有所值评价目前包括定性评价和定量评价，其中的定量评价要做“政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较”。现在的难点是，缺乏公共部门比较值（PSC值）数据，无法进行比较。所以现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价，而定性评价主观性较强，且大部分项目只要当地政府愿意推出，社会资本方愿意合作，则物有所值的定性评价基本也都会通过，导致这项评价也基本流于形式。

三、从省级层面看推进PPP项目积极健康发展的必备条件

（一）选好项目，做好论证

各级政府和相关部门细化推广运用的项目目录，对所有政府投资项目先行开展PPP识别论证，按照谋划类、推介类生成实施项目库，经政府批准的拟实施项目在平台中对外发布，并做好线上线下推介工作，广泛吸引社会资本参与黑龙江省项目。

（二）建立健全财政资金保障机制

对拟采用PPP模式的项目优先安排资金、补助、债券指标等，腾出更多的财政资金，用于其他不适合PPP模式的民生项目建设，放大财政资金效应。在不改变专项资金规模、用途的基础上，调减补建设额度，拿出一定比例补项目前期或政府出资部分，调增补运营额度，变事前补助为事后补助，缓解项目运营支出压力。与专项补助和财力补助挂钩，对落地项目多和推广运用工作好的市县，给予资金奖励；把从省外招来的社会资本纳入政府招商引资奖励的范围，激励地方和部门推广运用PPP模式。分行业、分领域、分部门确定PPP项目指标，省直部门专项资金规模与推广运用PPP项目绩效挂钩。