史主生

（内蒙古社会科学院，呼和浩特010010）

1978年我国经济总量世界排名第十位，改革开放四十年之后已一跃成为仅次于美国的世界第二大经济体。但在我国内部，包括城乡居民收入、城乡教育、城乡医疗、城乡消费、城乡就业、城乡公共投入等方面的城乡差距依然存在。21世纪以来，为滞缓城乡差距的继续扩大、缩小城乡差距、促进城乡融合，我国多次调整城乡发展体制机制。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展；十七大提出，建立以工促农，以城带乡长效机制，建立城乡经济社会发展一体化新格局；十八大提出，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系；十九大提出，进一步健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

一、城乡差距现状

当前，我国城乡在居民收入、教育、医疗卫生、居民消费、就业、公共投入等方面都有一定差距。

（一）城乡居民收入差距

城乡居民收入比是衡量城乡收入差距的一个重要指标。1978年，城乡居民人均可支配收入分别为343.4元、133.6元，他们之间的差值为209.8元，城乡居民收入比为2.57：1；2016年，城乡居民人均可支配收入分别为33616元、12363元，差值增加到21253元，城乡居民收入比为2.72：1。城乡收入比在1978年到1984年逐年缩小，并在1984年达到最低值，城乡收入比为1.84：1，这之后在波动中增大，2007年达到一个峰值3.33：1，之后开始平缓下降，至2016年下降为2.72：1。国际上城乡居民收入比最高在两倍左右，[1]而多年以来我国城乡居民收入比都在两倍以上。可见当前我国城乡居民收入差距还较大。

（二）城乡教育差距

2016年国务院出台了统一城乡义务教育“两免一补”政策，城乡义务教育学校生均公用经费基准定额并巩固落实了城乡义务教育教师工资政策等。国家政策的出台保障了城乡义务教育经费的均衡。当前城乡教育的差距主要反映在城乡教育质量的差距上。东北师范大学中国农村教育发展研究院的《中国农村教育发展报告2017》指出，一些农村学校学生学业成绩不能达到国家规定的及格标准，且随着年级的提升逐渐丧失了对学习的兴趣和对知识的渴望。（东北师范大学中国农村教育发展研究院，中国农村教育发展报告2017）另外在师资力量上，虽然国家早在2006年实施了“特岗教育”，吸引了一部份优秀的高校毕业生到农村学校任教，但由于城市较好的公共服务和发展前景，城市学校相比农村还是集聚了较多高学历高素质教师。2016年，全国小学专科及以上学历教师比例为93.7%，农村为91.8%，城乡差距为6.2个百分点。全国初中本科及以上学历教师比例为82.5%，比上年提高2.2个百分点，农村为78.6%，城乡差距为11.7个百分点。城市和农村教师在数量、质量上的差异导致了城乡学生在接受教育过程中的不平等以及教育结果上的差距。

（三）城乡医疗差距

城乡医疗差距主要表现在城乡医疗保障制度不同、城乡医疗卫生资源分配不均两个方面。我国现行的城乡医疗保障制度，有城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医疗三种。城镇职工医保覆盖国家机关、企事业单位所有职工，经费来源主要由个人和单位缴纳；城镇居民医保覆盖城镇居民，经费来源由个人缴纳和财政补助；新型农村合作医疗覆盖农村居民，经费来源由个人缴纳和财政补助。另外，城镇职工医保设有最低缴费年限，达到缴费年限后不再缴费即可享受基本医疗保险待遇，而城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗没有设立最低缴费年限，必须每年缴费，不缴费不能享受相关待遇。在城乡医疗卫生资源分配方面，虽然当前我国医疗资源覆盖面很广，但是城乡配置差异很大。我国的医疗卫生资源的配置高度集中在城市，尤其是大城市，而农村地区配置虽然有了很大提升，但卫生服务质量较差，难以满足农村居民日益增长的医疗需求。有学者调查得出我国70%的医疗资源配置在城市，而城市医院又将基层卫生机构提供的基本医疗服务纳入自己的服务范畴，进一步造成了农村医疗资源的严重短缺，医疗设施落后、医疗人员水平低下等问题。

（四）城乡居民消费差距

表1 1978-2016年我国城乡人均消费水平表（单位：元）

我国城乡居民消费差距可从城乡人均消费水平和城乡居民消费结构上来反映。表1为1978-2016年我国城乡人均消费水平，1978年时城镇、农村居民人均消费分别为405元、138元，2016年时则分别增长为29219元、10752元，38年间城乡人均消费分别增加了72倍、78倍。而城乡居民人均消费比值经历了先缩小后拉大又缩小的过程，到2016年比值仍有2.72。可见，农村消费水平与城镇消费水平相比，还有一定差距。城乡居民消费结构的差异体现在恩格尔系数的差异上。1978年，城镇居民家庭的恩格尔系数为57.7%，农村家庭为67.7%，两者相差10.2%，根据联合国划分标准，城镇居民、农村居民分别属于温饱、贫穷状态；2016年，城镇居民家庭的恩格尔系数为29.3%，农村家庭为32.2%，差距缩小到2.9%，城镇居民、农村居民分别属于富足、相对富裕状态。虽然城乡之间恩格尔系数的差距已经很小，但与城镇居民相比，依然有十年的差距。[2]而且这种差距在很长一段时间内还将维持在比较高的水平。[3]

（五）城乡就业差距

改革开放之前，我国城乡居民基本是按照农村提供农产品，城市提供工业产品的方式就业，也即农业户籍人口从事第一产业，非农业户籍人口从事第二、三产业。改革开放之后，随着户籍制度的松绑、市场经济体制的推行，农民开始外出务工，职业选择开始多元化。2016年，农民工总量达到了28171万人，打工收入达到月均3275元，外出务工成为农村劳动力就业、提高收入的重要方式。当前城乡就业的差距主要体现在城乡居民从事行业的差异。相对于城镇居民拥有较多的职业选择和较好的职业前景，大多数农民工只能选择背井离乡，从事制造业和建筑业这样的劳动密集型产业，岗位也多是低收入、低报酬、无组织、无结构的非正规就业岗位。[4]农民工从事的职业又多具有季节性、短期性、高强度、低工资、缺保障等特点。

（六）城乡公共投入差距

当前，城市一般拥有完善的供水供电供热设施、设施齐全的教育卫生系统、发达的交通体系等等。乡村与之相比，则相形见绌。城市公共物品的供给主体是政府、承载社会公共职能的事业单位以及国有企业等，而乡村主要依靠的是村社组织和农村居民。在这样的安排下，城市资金较为充实，而乡村资金严重不足，城乡公共投入上的差距也就不足为奇了。而从国家层面来看，自改革开放以来的近四十年中，国家财政对于农业的支出基本保持在10%以内。陈锡文曾表示，对城乡的基本公共服务和公共投资，如果村是1的话，那么乡是2，镇是3.8，县级市10.7，城市是16.1。可见城乡公共投入差距之大。

二、城乡差距形成的原因

当前我国城乡差距形成的原因有多种，但主要有原因有以下几个：历史原因、城乡二元体制、城市的虹吸效应、城乡产业差异。

（一）历史原因

新中国成立以后，我国长期实行优先发展重工业，农业支持工业，农村支持城市的政策，导致农村发展明显落后于城市。改革开放之后，在资源要素向城市流动的情况下，乡村发展仍然滞后于城市。虽然近年来我国开始提出统筹城乡发展、城乡发展一体化等目标，但因城乡发展的基点不同、条件不同，城乡差距仍会较大。

（二）城乡二元体制

1955年，我国颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，将全国人口分为城市人口和农村人口，并严格限制城乡之间的人口流动。户籍同时还成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。户籍制度也就成为我国造成城乡二元体制、城乡差距的主要原因。改革开放之后,随着城市改革的深入推进,城乡二元体制造成的城乡差距不仅没有缩小，反而进一步扩大。具体表现为:一是，相对于城市居民收入的快速增长，农村居民收入增长缓慢；二是，城乡二元经济结构体制使乡村居民在教育、医疗、劳保、养老、福利等社会待遇上,以及就业、分配等经济待遇上不平等,这些不平等更进一步导致了城乡居民的差距。

（三）城市的虹吸效应

城市的虹吸效应即在城乡关系中，处于优势地位的城市会将周边处于劣势地位的乡村资源要素吸引到城市。基于增长极理论，政府有意识地将劳动、资本等生产要素引入城市，生产要素的流入促使城市地区经济的快速增长，随着城市的不断发展，优质的医疗、教育、公共服务等资源又高度集聚于城市。而为了追求自身的发展或者下一代的未来，年轻有能力的农村劳动力开始主动离开农村迁入城市，这就形成了城市的虹吸效应。农村由于劳动力、资本等要素的逃离，又缺乏人才、资金的流入，导致医疗、教育、卫生等得不到改善，城乡差距也就在城乡资源要素不断拉大的情况下增大了。

（四）城乡产业差异

城市一般是第二、三产业集聚的场所，乡村则是以农林牧渔为主的第一产业。不同的产业对应不同的生产效率。二、三产业的生产效率一般高于第一产业，城市居民的收入也就高于农村居民。另外从城乡生产力发展的角度来看，城乡生产力发展不平衡,城市生产力发展较快,而乡村生产力发展缓慢,因而导致城乡发展失衡、城乡差别凸显。

三、促进城乡融合的对策建议

城乡之间的差距不利于经济的健康发展，不利于社会的长久稳定，也不符合我国社会主义共同富裕的本质要求。在乡村振兴战略的指导下，促进城乡融合，努力缩小城乡差距也就成为当前的重要任务。

（一）推进城乡二元体制改革

城乡二元体制是导致现在城乡差距的主要原因。我国在户籍制度、社会保障制度等方面相比以往有了较大进步，如当前已全面放开小城镇落户限制，但若想要落户特大、超大城市，还需要满足具有合法稳定就业、稳定住所、参加一定年限的城镇社会保险等条件；在社会保障方面，给予了农村居民新型农村社会养老保险和新农合医疗保险，但与城镇职工医保也有较大区别。若要达到城乡融合，需要进一步推进城乡二元体制改革：取消户籍制度，继续推行居住证制度，并逐步取消附着在户籍制度上的教育、医疗、社会保障等方面的隐形福利，保证城乡居民能够享受到相同的教育、医疗及社会保障服务。

（二）培养职业化农民

当前处于乡村的农民大多具有年龄大、文化程度低、专业技能水平低等特征，他们种植作物，大多依靠经验，而缺乏科学的理论依据。一方面，我们要针对当前的农民进行种植技能培训，并从人、财、物等方面给予大力支持；另一方面，可以尝试在高等教育中培养未来专职从事农业生产的新生代农民，真正实现农业生产升级换代。当然，在我国当前人均耕地面积仅1.43亩的情况下，即使培养出职业化农民，他们也很难从这1.43亩土地上获利。这就需要调整农村的土地政策，使单个农民可以经营较大规模的土地，从而形成规模化经营，产生规模经济。我国当前已确立了农村土地的“三权分立”，放活了土地经营权，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育，但政策的实施效果还有待观察。

（三）增加对农业的财政投入

进一步深化改革，建立和完善支农资金投入的长效机制。国家财政和地方财政每年要按照高于财政增长比例增加对农业的投入，并通过纳入目标考核、加大审计力度等措施保证各地财政投入的稳定性与持续性。在资金的投向上，要以农业基础设施建设、农业综合生产能力、农业结构调整、农业产业化经营为重点，切实改善农村生产生活条件，提高粮食生产水平。在种植业生产当中，加大良种补贴以及在增量技术推广和农机具购置上的投入。

（四）发展农村家庭小作坊式企业

家庭小作坊式企业具有以住宅为生产场所，需要劳动力、资金较少等特点，这符合单个乡村人口较少，缺乏资金的特点。各地方政府可以根据当地人口数量、资源禀赋等情况，因地制宜地鼓励、支持以家庭或村落为单位的小作坊式企业生产具有当地特色的产品。另外，政府可以通过举办各种类型的培训来提高家庭作坊经营者的素质，给予他们信息上的支持，提高他们的生产、经营能力。