摘 要：党的十九大做出了社会主要矛盾发生变化的重大判断。社会主要矛盾变化意味着社会风险也在发生变化，个体需求的升级、技术进步、社会分工、社会交往与联系的日益紧密及虚拟经济膨胀等都是引发风险变化的重要因素。财政是国家治理的基础与重要支柱，社会主要矛盾变化了、社会风险变化了，财政政策也应做出优化调整：一是从危机管理转向风险管理；二是从社会福利最大化转向公共风险最小化；三是从收支平衡转向综合平衡；四是从总量调节转向结构调节、利益调节。

关键词：社会主要矛盾 社会风险 财政政策 风险管理

基于我国经济社会发展的现实，党的十九大做出了社会主要矛盾发生变化的重大判断，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”是中国特色社会主义进入新时代背景下我国社会的主要矛盾。这是关系我国经济社会发展全局的历史性变化，对国家治理的能力与水平提出了新的要求。财政是国家治理的基础与重要支柱，社会主要矛盾变化条件下，财政政策也应做出优化调整。

一、作为国家治理工具的财政政策

理论研究与现实中，通常把财政政策与货币政策作为宏观经济调控的两大支柱，宏观经济调控的经济增长、就业充分、物价稳定与国际收支平衡目标就是财政政策的目标。这是宏观经济学视野的财政政策。政府处于国家治理的核心位置，其所有活动都与财政收支相关，任何公共政策背后都离不开财政收支的安排，财政是贯穿公共政策主线，这是财政得以成为国家治理基础与重要支柱的原因。既然所有公共政策、政府的所有活动都离不开财政收支安排，财政政策就不仅是宏观经济调控的手段，还是国家治理的基础性工具。因此，可以把财政政策分为“狭义”和“广义”两个层次，狭义的财政政策是指作为宏观经济调控手段，用以调节经济总量指标，缓解经济波动的财政收支政策；广义的财政政策则是作为国家治理基础性工具，服务于国家治理目标，不仅具有总量调节，还具有综合平衡、结构调节、利益调节功能的财政收支政策。

国家治理的主要目标是促进公平正义、激发社会活力与保障人民民主，这些都是实现国家长治久安的长期目标，与“狭义”财政政策目标的短期性是不一致的。“长治久安”的核心是“稳定”，“稳定”的基本要求是平衡与均衡。结构与利益失衡是矛盾与冲突根源，矛盾与冲突激化就会导致大规模的经济与社会危机，这就要求国家治理的最基本目标是防范风险，化解矛盾与冲突，避免风险转化为危机。服务于国家治理的基本目标，财政政策不仅要促进经济总量指标的增长与稳定，更要重视防范和化解风险；服务于国家治理的主要目标，财政政策不仅要在经济领域发挥调控作用，还要在政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”总体布局中发挥基础性作用。

二、社會主要矛盾与风险的变化

党的十一届三中全会把我国社会主要矛盾表述为“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”，据此确立了以“经济建设为中心”的社会主义初级阶段的基本路线。社会生产落后，就要解放和发展生产力，通过要素投入、技术进步、管理创新推动经济总量增长，满足人民的物质文化需要。改革开放以来，通过发挥我国的人力资源、自然资源等要素优势，引进国外先进技术与管理方式，深化各领域的改革，我国经济一直保持中高速增长，经济总量已居世界第二位。1978-2016年，按可比价格计算，我国国内生产总值增加了323倍，人均国内生产总值增加了224倍，社会生产能力整体上进入世界前列。但经济总量快速增加的同时，也不能忽视不平衡、不充分的矛盾。一方面，我国是一个幅员辽阔、区域要素禀赋差异巨大的国家，区域间、城乡间经济发展水平差异较大；另一方面，我国还存在社会保障体系不健全、基本公共服务均等化程度不足、贫困人口规模较大等“短板”。经济快速发展中的不平衡与不充分主要是市场机制自发作用的结果。市场经济条件下，具有要素禀赋优势的区域、具备一定能力的个体势必会先行抓住机会先富起来。但解决不平衡与不充分的问题，靠市场自发调节是无效的，政府必须履行好再分配的功能，而财政政策则是政府进行再分配的主要手段。

社会矛盾的变化意味着风险也在发生变化，但风险的变化不是线性的，而是呈现出转移、转化、升级、扩散与渗透的效应，可以说是一种迭代式变化。与传统社会风险主要来自自然界不同，现代社会的风险主要来自“人”本身，是“人化”的风险。[1]

（一）个体需求升级带来风险的升级

与改革开放初期面临的主要是基本生存风险相比，当前的社会风险主要源于社会资源分配不当所引发的利益冲突。[2]当社会成员的基本生存需要得到满足、甚至达到小康水平后，基于美好生活愿望的民主、法治、公平、正义、安全与环境等方面的需求难以有效满足，就会成为社会风险的重要来源。

（二）技术进步导致风险的升级与放大

技术是一把双刃剑，在推动人类文明进步的同时，也衍生出更加高级的风险。原子能技术的进步在解决人类发展的能源问题的同时，也带来的核污染的风险。另一方面，先进技术的应用也使得风险识别能力增强，一些潜在的风险开始进入人们的视野。

（三）社会分工在促进专业化的同时，也带来了新的不确定性

分工与协作促进了生产效率的提高。但分工把特定产品的生产分解为若干环节，由不同的个体负责，提高了生产效率，但需要各个环节的协作，任何一个环节的协作失灵都会导致整个生产过程的失败。

（四）社会交往的日益紧密增加了风险扩散的渠道与速度

现代信息技术条件下，人们的交往手段日益增多，信息传递的加速也导致了虚假信息传播风险的放大。互联网技术拉进了人们之间的空间距离，但互联网信息传播大大提高了人们获取信息资源的能力，但虚假、消极与违法违规信息的传播也更加便利，并带来了相应的社会风险。全球化水平的提升，在推进世界进步的同时，也使得一个国家的经济社会风险会通过“引力效应”影响其他国家，经济体越大、经济体之间的关系越紧密，这种“引力效应”也就越大。1998年与2008年我国经济增长的大幅波动，主要是受东南亚金融危机和美国金融危机的影响，我国的经济波动对世界其他国家的影响也越来越大。

（五）实体经济与虚拟经济的此消彼长，使得金融业成为经济风险的主要源头

经济的虚拟化的趋势已经成为世界各国经济的重要特征，从上世纪的日本“泡沫经济”破裂、东南亚金融危机，到新世纪的美国金融危机、欧洲主权债务危机，基本上都是经济过度虚拟化的结果。总结来看，现代经济危机基本都是先从金融领域爆发的。金融体系是以预期性的、主观性较强的“信用”为基础的，市场主体的预期变化受多种不确定性因素影响，经济过度金融化使得“预期”对经济运行的影响越来越大，预期变化的复杂性强化了经济运行的脆弱性。

三、社会主要矛盾与风险变化条件下财政政策的优化调整

党的十九大在准确判断社会主要矛盾变化的同时，也更加强调“风险”，指出要有效抵御重大风险；更加自觉地防范各种风险；坚决打好防范化解重大风险的攻坚战；要求各级政府和党员干部要增强驾驭风险的本领。服务于国家治理目标的财政政策，应当根据国家治理体系与治理能力现代化的要求做出优化调整。

（一）从危机管理转向风险管理

危机管理是一种事后管理，危机发生了才去应对；风险管理是一种全过程的管理，事前识别并预测风险、事中跟踪监控风险、事后化解和应对风险。现代经济、社会危机的代价越来越大，重大危机已成为国家治理不可承受之重，危机管理方式对国家治理的冲击需要付出越来越大的资源来化解与应对。因此，应当以财政事权与支出责任的合理划分，明确各级政府、各个部门的风险责任，避免风险主体责任缺位；通过赋予地方政府更大的自主权限，打破“中央政府”兜底所有风险的预期，使各级政府成为现代经济体系和共享共治社会治理格局中真正的公共风险主体；逐步强化地方政府的风险意识，实现中央政府与地方政府在风险管理方面的“激励相容”。

（二）从社会福利最大化转向公共风险最小化

社会福利最大化的目标追求，是为防范风险而设计的，但过度的社会福利却又带来了新的风险。社会福利是防范公共风险的手段，而不应是政府治理或财政政策的目标。作为手段的社会福利是与公共风险最小化目标一致的，而作为目标的社会福利则容易忽视公共风险因素，最后形成了“防范风险的风险”和“应对危机的危机”。一些国家就因过度追求社会福利而陷入“中等收入陷阱”，或爆发财政、金融危机。公共风险最小化是兼容社会福利，又避免社会福利最大化目标缺陷，更加符合国家治理现代化要求的目标。一定程度上，公共风险最小化与社会福利最大化是一个硬币的正反面，公共风险最小实际上就是社会福利最大，社会福利最大就要求把公共风险控制在最小程度。公共风险最小化所追求的社会福利最大，是自然与社会资源所能承受的社会福利，而不是不加限制的社会福利，既有助于社会福利的实现，也能够避免过度追求社会福利带来的风险。因此，财政政策安排应当避免各地区、各群体间的福利攀比，合理引导社会预期，重在“兜底线”。我国历史上就有“不患寡而患不均”的传统思想，一定程度上社会福利差距大比社会福利少风险更大。公共财政应当以基本公共服务均等化，为全体国民提供大致均等的基本公共服务为目标。对于基本公共服务，应由中央政府根据国情、经济社会发展水平在全国范围内确定标准和浮动区间，由地方政府根据辖区实际在标准上下确定浮动系数。

（三）从收支平衡转向综合平衡

“财政”的“财”字代表收支，“政”字则代表政策，财政管理实际上是政府收支政策的管理。传统的财政管理重收支、轻政策，收支管理规范、细化，政策管理偏弱，导致财政的综合平衡能力没有充分发挥，在难以有效应对重大结构性失衡问题的同时，一定程度上也影响了财政收支的平衡。政府的所有活动都与财政收支相关，所有的财政收支都体现为公共政策，财政不能把收支管理作为主线，尤其是在财政定位为国家治理基础与重要支柱的新形势下，应把财政收支管理融入到整体的国家治理之中，以国家治理的要求设计财政政策，发挥财政政策的综合平衡功能。这不仅不是对财政收支管理职能的弱化，反而有助于更加高效、更加协同、更高层次地履行财政收支管理职能。在推进国家治理能力与治理体系现代化的改革目标下，财政政策应当更加突出综合平衡，不仅更加有效地协调各级政府、各部门的财政收支，也应更加重视各地区、各部门间的政策、制度与管理的协调，重视政府、市场与社会之间的协调与平衡。

（四）从总量调节转向结构调节、利益调节

当前，我国国内生产总值已达八十万亿元。庞大的基数之下，经济增长速度的下滑在所难免，受各种内外部因素影响的经济总量的波动也属正常，可控范围内的增速下滑与总量波动已经不是公共风险的主要来源。发展的不平衡、不充分，发展的质量和效益不高，生态环境问题，民生领域的短板，社会利益格局的固化等已成为新时期公共风险的主要来源。新的社会矛盾的解决要靠经济总量的增长，更要靠经济结构的优化、利益分配的均衡。财政作為国家治理的基础和重要支柱，财政政策作为国家治理的工具，就应在调节经济总量的同时，更加关注结构与利益的调节。另一方面，我国经济总量越来越大，总量调节需要的财政支出扩张度越来越大，而地方政府债务水平高企、财政风险积聚，财政支出扩张的空间却越来越有限。靠财政扩张刺激经济总量增长的道路越来越行不通，但发展不平衡不充分的矛盾又需要积极的财政政策来应对。这就需要积极财政政策进行转型，在控制财政支出扩张的前提下，通过减税降费、盘活存量财政资金、优化财政支出结构、提高财政支出效益等方式，调节重大结构性失衡问题，调解重大社会利益冲突问题。 [3]化解了结构失衡和利益冲突风险，经济总量的持续增长也才有了更为坚实的基础。

参考文献：

[1]张朝举，祁毓 转型期中国公共风险指数测试及财政治理效应评估[J]. 财政研究，2015（9）.

[2]刘尚希，石英华，武靖州 制度主义公共债务管理模式的失灵——基于公共风险视角的反思[J]管理世界，2017（1）.

[3]武靖州 防范化解重大风险前提的积极财政政策转型[J]. 改革，2017（11）.