肖雪　颜克高

[摘 要]政府向社会组织购买公共服务已经成为我国创新社会治理模式的重要手段，对其进行合理、科学的评估至关重要。然而，实践部门和理论界都侧重于强调绩效评估，却忽视了其他评估环节的重要性。公共服务的生产、配送、消费是一个动态而连续的过程，评估应贯穿政府购买公共服务的全过程，但又不能简单地以时间划分评估阶段，而要强调各评估环节的逻辑相依性。根据彼得·罗希的公共项目评估理论，完善的评估体系应该包括需求评估、理论评估、过程评估、影响评估和效率评估五个环节，运用需求评估、理论评估辅助科学决策，确保有限的购买资源能够用于最基本、最急需的公共服务中去，运用过程评估实施过程控制，运用影响评估和效率评估进行购买效率和效果评价。

[关键词]政府购买公共服务 社会组织 评估体系

自上世纪末以来，我国政府向社会组织购买服务的投入力度逐步加大。2012年、2013年，中央财政通过民政部部门预算先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目[1]。但是，并未有具体的数据表明现有的购买体系实现了政府与社会组织资源优势的互补，达到了整合效益的目的。有的地方政府借由购买公共服务的名义变相举债融资，出现“伪政府购买服务”的现象，类似的违法违规事件屡见不鲜。政府购买社会组织公共服务是“真需求”吗？在实施过程中，如何避免类似的问题发生？事实上，合同外包的成功依赖多种因素，合同的制定、招标与遴选、绩效监督、风险防范等，每一环节都关系大局[2]。政府无论在做何种改革或创新时都首先要对新的管理模式进行理性地思考，要利用科学的工具评估其可行性、适用性和成效。政府向社会组织购买公共服务是一个系统工程，公共服务的生产与消费的同一性决定其存在“试错成本”，对其进行评估应该突破“绩效评估”的局限，强调整个购买过程和评估过程的逻辑性和连贯性，将需求评估、过程评估等先决环节一起纳入评估体系。学术界和实践界已经意识到对政府购买社会组织公共服务进行评估的重要性，但都没有跳出绩效评估的思维框架，简单地将评估等同于绩效评估。近来的研究表明，政府购买社会组织公共服务是一种项目制的社会治理模式，政府通过“打包”的方式，将部分公共服務“发包”给有资质的社会组织。因此，要实现政府购买社会组织公共服务的预期目标，从立项前、立项、实施项目到结项，都要以一种理性的思维去审视，确保每个环节都能做到科学、规范，避免政府购买模式陷入盲目追逐“政治热潮”的陷阱。其实，美国学者彼得·罗希在研究社会项目时就提出了一套科学的评估理论。该理论认为，对社会项目进行评估，要从项目需求、项目理论（设计方案）、项目过程、项目影响、项目效率五个方面展开，确保整个社会项目的逻辑性和连贯性。这恰好可以弥补当前政府在购买公共服务领域中，对前期的需求评估和过程评估重视程度不足的缺陷。

一、政府购买社会组织公共服务的理论与实践反思

（一）我国政府购买公共服务的研究现状

近年来，政府购买公共服务引起了国内理论界广泛的关注和探讨。早期的成果集中于对政府购买公共服务动因、模式及理论依据等基础性内容的研究。随着政府购买公共服务在实践中的广泛应用和不断深化，学术界开始关注这一初创于西方的治理模式在中国制度环境下的适用性。有学者将政府购买公共服务过程中出现的现象和问题总结为“内卷化”[3-4]“逆向合同外包”[5]等，并尝试用“行政吸纳”[6]“项目制” [7]等理论对其予以解释。值得注意的是，这表明学术界已经开始意识到政府购买公共服务并不像其所宣扬的那样万能，其自身存在的缺陷开始凸显，而在缺乏完善的社会环境、市场环境和制度环境支撑的情况下，其隐藏的风险更是显而易见。因此，有学者提出，作为政府购买公共服务的一个重要环节，评估的有效运作是保障政府购买公共服务的关键[8]。不少学者从不同角度分析了政府购买服务的绩效评估，实证检验了绩效评估的影响因素[9]，构建绩效分析模型[10]，设计绩效评估指标设计[11]等。徐家良和许源运用“合法性-有效性”的分析框架，从多种维度对政府购买绩效的合法性和有效性进行评估[12]。袁同成反思了当前政府购买社会组织公共服务的评估模式，认为合作式评估模式是最佳选择[13]。此外，有不少学者分析了各主体参与政府购买公共服务评估的制度逻辑和现状。赵环、徐选国等探索了第三方力量参与评估政府购买服务的社会动因[14]。宁靓、赵立波利用层次分析法和专家咨询法对公众参与政府购买公共服务绩效评估的影响因素进行了分析 [15]。

从已有的研究来看，政府购买社会组织公共服务的评估是理论界持续关注的议题。遗憾的是，早期的研究未能跳出绩效评估这一思维框架，简单地将评估等同于绩效评估。个别学者尝试从机制、制度等顶层设计的角度构建政府购买公共服务的评估体系，这固然有利于政府购买公共服务的规范发展。但是，公共服务的多样性、难以界定性以及政府、社会组织等参与主体在购买过程中价值取向、信息传递的情况错综复杂，宏观的评估制度安排难以准确指导具体项目的操作，这就要求评估必须落实到购买项目上，从项目议题的确定、项目需求、项目立项、项目实施到项目结项，全面做好评估工作，确保项目的每个环节都能遵循政府购买的规范、实现其价值追求。尚虎平和杨娟基于对美国《项目评估与结果法案》实施情况的观察[16]，首次从公共项目的视角分析了我国政府购买服务的责任监控与绩效评估问题，但其关注点仍限于绩效评估，未能从政府购买公共服务全过程的视角展开讨论。因此，将政府购买社会组织公共服务的评估延伸为全过程的评估，并从项目管理的角度去设计，或许是一个新的方向。

（二）突破政府购买公共服务现实困境的理性思考

在构建服务型政府的背景下，政府将公共服务外包给社会组织成为一种“潮流”。政府将服务项目外包给中标组织后再将服务购回，既减轻了政府的社会管理负担，又获得了较好的产品，满足了政府提供高质量的社会公共服务需求。但在这一系列“政治热潮”的背后，政府却缺乏对“购买什么”、“向谁购买”、“怎么购买”和“购买效果怎样”等一系列问题的理性思考。

从服务的特征来看，并不是每一项公共服务都适合外包，对于无形的、复杂的公共服务来说，在界定内涵、监督生产和评估产出方面都存在困境。但现实情况是，个别政府官员为了突出个人政绩，在没有进行科学的评估前，盲目地向社会组织购买公共服务，其中不乏一些难以测评、不具备可竞争性的公共服务，导致在购买后出现监督难、评估难的问题。此外，潜在的利益会导致政府的权力寻租，一些政府部门为追逐自身利益，临时成立社会组织参与竞标，利用公权力牟取私利，出现资金回流至政府部门的现象。社会组织对政府的资源依赖性，使其偏重于对政府需求的满足，而不是公众的实际服务需求，以致未能发挥其专业的服务优势，有悖政府服务外包的宗旨。最后，竞争招标的合作惯性造成恶性循环，部分草根组织并没有在这一制度创新中获得更多的发展空间，具有官方背景的社会组织则将其自身的优势充分显现，造成承接主体的“马太效应”，阻碍民间社会组织的全面发展。

我国推行政府购买公共服务的时间还很短，市场环境、社会基础、配套制度和技术层面等都还存在着许多不足。从实践来看，要将政府购买服务这一“政治喝彩”转变为实际的“经济效益”，对政府购买进行评估的目标不应仅停留在对社会组织的事后监督，而应构建贯穿全程的科学评估体系，将政府、服务对象和社会组织共同纳入评估范畴，互评互促，保证整个购买方案的有效。

二、项目评估理论：政府购买社会组织公共服务的一个分析框架

评估的历史可以追溯到17世纪，但是系统的评估研究则是现代社会的产物。20世纪30年代，各学科的社会科学家开始致力于用严格的研究方法评估社会项目。到了20世纪70年代早期，评估研究已经成为社会科学界的一个重要学术领域[17]。评估最开始应用于企业管理，后来引入公共管理，并主要应用于政府绩效评估，产生了模糊综合评价法、多指标层次分析法、标杆管理等多种评估技术和方法。

项目评估是指采用社会研究的程序在一定的政治和组织环境下，系统地调查，旨在改善社会环境和条件的社会干预项目的绩效[17]。项目评估学不仅仅是项目可行性分析，而应该包括项目起始决策和跟踪决策所需的全部评估原理和方法，这不能仅仅是项目业主评估的知识，而应该包括项目全过程、全要素、全团队评估的原理和方法。

彼得·罗希长期专注于社会项目的评估，他认为项目评估体系应包括五个部分，即需求评估、项目理论评估、项目过程评估（或过程评估）、影响评估（产出评估）和效率评估。需求评估用来回答项目运作所需的社会条件以及项目需求程度等问题；项目理论评估要回答的是项目的概念化和设计等问题；项目过程评估要解决的则是项目操作、实施以及服务送达等问题；影响评估（产出评估）回答项目产出和影响等问题；效率评估回答项目成本—收益和成本—绩效问题[17]。这种观点强调了评估的系统性、整体性，认为评估不是单一的结果测量，还包括前期的需求评估、理论评估（可行性评估）以及过程评估，每个环节都环环相扣。国内有研究采用彼得·罗希的这一项目评估方法，对郑州海关施行的绩效考核项目予以规范评估，对正在执行的海关执法评估工作的效果进行测量，发现了其中存在的主要问题并得出了相应的改进措施[18]。

政府购买社会组织公共服务实质上就是地方政府采用项目制方式实施的社会治理。各级政府积极推动政府购买的项目化运作，项目制已经成为社会服务新的供给方式[19]。但是，政府向社会组织购买社会服务的项目制，实质上是一种单向权力关系，政府通过资源垄断占据主导地位 [20]，这与服务外包中强调的平等合作关系背道而驰。可见，如果单从绩效评估的视角，显然无法全面地审视这一制度设计是否达成了其预期的价值追求。政府的服务外包从立项、确立合同关系、执行合同以及结果输出，是一项长期而系统的过程。因此，从项目的视角来评估政府购买社会组织公共服务，对项目设计、项目立项、项目实施、项目结果输出等各环节进行全方位的评估，不失为一种新的、更加契合的方式。

三、政府购买社会组织公共服务项目评估体系的构建

根据彼得·罗希关于公共项目评估的思想，并结合实际情况，纵向上，我们将评估体系分为需求评估、理论评估、过程评估、影响评估和效率评估四个环节。横向上，评估系统由评估环境、评估主体、评估对象、评估方法、评估标准、评估结果等几个关键要素组成[21]。结合实际情况和现实需要，我们将从评估主体、评估客体、评估工具（方法）和评估指标四个维度来做具体的测量。基于这样的理念，构建了“多维多阶多元”的评估体系（见表1）。

（一）需求评估

政府購买的需求评估，要以公共服务为中心，从政府、社会公众、社会组织三个层面出发，评估社会公众的服务需求、政府的需求以及社会组织的承接能力。首先，社会公众的服务需求，是指针对不同的需求主体，对其所需服务的内容、数量和现实供给的不足等方面进行评估。政府可以委托第三方评估机构或当地比较熟悉情况的社会组织深入社区进行调查，通过访谈、问卷调查等方式，找出不同的群体所需公共服务的共性与差异性，优化公共资源的配置，确保在满足服务多元化的同时又能节约成本。在这一方面，做得比较成功的是上海对养老服务的需求评估。上海相关部门统一印制了上海市老年照护统一需求评估调查表，形成了可操作性的老年照护服务需求评估模型及分级算法，将老年人分为五个等级，根据评估结果来提供服务[22]。其次，政府作为购买的主体，在决定是否需要购买、购买哪些服务时，要根据自身的工作职责、施政效果和财政能力等几个方面判断购买需求。国防、外交等关系到国家安全、社会稳定的核心职能，不能随意地转移给其他社会主体。如果群众对某项公共事务的满意度高，政府也有足够的人力、物力和财力来支撑，那么就没必要交由社会组织。需要注意的是，政府要把自身需要的服务与向公众提供的公共服务区别开来。个别地方政府部门为了减轻自身工作负担，或以购买为名实际上组建一些社会组织来协作管理[23]。此外，财政能力是决定政府需求数额的主要因素，各级政府明确要求在购买前要通过财政预算，一是要保证有足够的财力支持，二是要确保实现公共服务“提质降费”的目标。最后，对社会组织承接公共服务的能力进行评估，包括共同的价值观、管理技能、组织结构、工作人员与志愿、信息管理系统、领导艺术、动员资源等七个方面[24]，一般由政府、第三方机构和社会公众共同对社会组织进行评估。

（二）理论评估

每个社会项目都要以某些计划或蓝图为基础，因为这种项目方案的主要构成是项目实施和目标达成的一系列假设和预期，所以称之为项目理论[17]。如果理论不完善，那么，无论干预设计得多么精致或者实施得多好，都不会获得成功。因此，服务的委托方和承接方要共同制定一个统筹全局的、科学的购买方案，并可委托相关部门和机构对购买方案进行评估。评估主体既可以是相关的政府职能部門，比如财政部门对购买的预算方案进行审计，民政部门对社会组织的承接资质进行审查等，也可以选择独立的第三方作为评估主体，通过查阅文献资料和实地调查，结合现有的实际情况，对购买项目的购买方式、资金预算、预期效果、服务期限、合同双方的权利义务以及奖惩措施等方面进行评估，确保购买计划的科学合理性，以期为服务外包的实施提供指导和依据。目前，我国不少地方政府购买前并没有详细的计划和预算，购买随意性大，政府与非政府组织的多数合作是基于熟人关系的非制度化程序，或是实质上“内部化”合作[25]。理论评估就是要改变这种随意化、非制度化、内部化的做法，通过对政府的购买规划的评估，确保购买的可行性、合理性和规范性。发达国家的政府购买公共服务项目之所以有条不紊地运行并且成效颇大，就在于对前期的理论论证的重视，并严格按事先制定的购买规划开展项目活动。比如，澳大利亚政府在购买合同中详细规定了政府与社会组织需要承担的义务和享有的权利、服务质量、服务的连续性、预算以及对评估结果进行申诉的相关内容。

（三）过程评估

经济学家纳尔逊将市场中的商品或服务分为查验品和体验品两大类，前者很容易靠购买前的查验来评估质量，而后者的质量则只能靠使用和消费后的体验来确认[26]。公共服务显然属于体验品，生产与消费的同一性决定了单一的事后评估可能产生“试错成本”，无法及时纠正公共服务提供过程中可能产生的问题，保证公共服务获取的及时性，因此过程评估显得尤为重要。正如库珀所说，为公众做个好交易，不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理[27]。

过程评估是对项目的操作、实施以及服务供给情况进行跟踪监督。一般而言，会先由服务承担方通过执行报告的形式进行自我评估，报告的内容包括服务数量、服务质量、服务方式、人员和财物的投入情况等。但由于这种自我评估通常倾向于报告组织所取得的成绩，容易掩盖存在的问题，很难做到客观地自我评价，因此还要由服务委托方和第三方机构进行评估。服务委托方可以通过查阅项目计划书、服务档案、财务报表等文献数据，或者进行实地观察，查看服务过程、服务的活动场所，对项目执行中的问题予以指正。不可否认的是，政府作为权力的主体，也可能会出现以监督之名行干预之实的情况，将政府中的官僚主义带到社会组织中，导致社会组织失去其原有的活力，评估可能有失公正。由此，应积极引入第三方机构协助政府进行评估。此外，还可以聘用有技术和业务专长的政府雇员进行合同外包监督，设立绩效保证书，在对绩效做出承诺的同时设立一定数量的保证金，如果达不到承诺的绩效，保证金则予以没收[28]。

（四）影响评估

影响评估也叫产出评估，其目的是了解这一公共项目是否达成了预期的效果。政府购买社会组织公共服务的影响评估，首先要坚持“顾客导向”的理念，以公共服务终端使用者的评价作为主要参考依据，对公共服务的质量、效果进行评估。但需要注意的是，在实践中由于信息不对称和服务对象自身的局限等原因，服务受益方所做的评价有时缺乏一定的可取性，尤其对于老人、儿童等弱势群体来说，有时很难做出准确的评价。因此，在评估过程中，要将面谈、问卷调查、电话和网络调查等多种方式相结合，灵活运用，确保评估的客观性、全面性、准确性，对服务对象满意度、服务组织能力、服务人员态度及专业度等做出客观公正的评价。香港特别行政区社会福利署针对向社会组织购买的公共服务设置了16项素质服务标准，包括数据提供、服务管理、对服务使用者的服务情况和对服务使用者权利的尊重情况五大方面，严谨程度可见一斑[29]。英国公共卫生部门基于服务群众大多属于弱势群体的考虑，设计了简读版的质量评估手册，图文并茂的形式简单易懂，为弱势群体提供了便捷的评估方式[30]。对公共服务的质量进行评估时，要根据服务对象的特殊性，采取不同的评估方法，灵活运用，并敢于创新。

此外，还应评估该项目对其所处的公共服务系统是否产生了影响。有学者在对医疗系统的服务外包项目进行评估时发现，由于合同的法律性质，会使得资源与承包出去的服务有着强依赖性。如果外包的服务相对来说资金的使用率不高，那么就可能导致医疗卫生系统整体效率的降低。另外，当服务供给的压力转移给私营部门时，合同外包可能会导致公共供给者效率的降低[31]。这些都是超越于服务外包项目本身，但反过来又会对服务外包产生深远影响的因素，将这些因素都纳入评估范畴，能更好推进政府购买的良性发展。

（五）效率评估

降低服务成本、提高服务效率是政府将服务外包给社会组织的目标之一，也是衡量政府购买社会组织公共服务成效的重要指标。所谓效率评估，是对投入与产出进行比较，分析成本与效益之间的关系，目的是考察资源是否得到了优化配置，即购买服务所支付的资金是否产出了更多优质的公共服务，其评估维度包括成本-收益分析和成本比较分析。一方面，进行成本-收益分析，即对项目所需成本与所取得的收益进行比较；另一方面，还要将社会组织提供公共服务与政府提供公共服务分别耗费的成本进行比较，评估社会组织的公共服务相比政府是否更具“性价比”。进行成本-收益分析时，不仅要将服务活动成本、人资成本、组织管理成本和技能培训成本等服务总成本与服务总效益进行比较，还可将人均服务成本与人均服务效益进行比较，评估服务的平等性、公正性。评估主体可由政府的财务部门主导或者委托独立的第三方机构，如会计事务所、高等院校和科研机构，这不仅可以提升评估的客观性、公正性，还可以帮助解决一些专业技术上的难题，提高评估的科学性。

四 、結束语

已有的研究在政府购买公共服务的评估中做了诸多有益的探索，或针对某一购买服务领域提出了评估模型，或尝试从顶层设计建构起宏观的评估机制和评估模式。但是，研究的局限性也非常明显：一是过于强调绩效评估的重要性，忽视了需求评估、过程评估等其他环节；二是抽象的顶层设计只具一般指导性，无法顾及项目实施过程中的具体情况。本文以彼得·罗希的项目评估理论为研究基础，将政府购买社会组织公共服务的评估分为需求评估、项目理论评估、过程评估、影响评估和效率评估五个环节，以评估主体、评估客体（内容）、评估工具（方法）和评估指标作为评估维度，结合政府购买过程中可能出现的具体情况，构建起一个有别于单一的绩效评估和简单地以时间轴划分评估阶段的评估体系，试图从政府购买的源头上进行风险控制，并尽可能地保证购买过程不受外部因素的干扰，政府、社会组织和公众都能有效地参与其中，实现政府购买社会组织公共服务的多元价值追求。诚然，彼得·罗希的项目评估理论已经获得了理论界较为广泛的关注，在政府购买公共服务领域的研究中也被多次论述和引用，但未有专门的研究对其展开深入的探讨，其在国内的应用情况也还较为鲜见。本文大胆地将其应用于政府购买社会组织公共服务项目研究中，试图突破以往的研究范式，提供一种新的研究视角。而这种理论的探索是否能够得以应用于实践，还有待理论部门和实践部门进一步检验和指正。

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