学会内部治理结构探究

2018-06-28高然

学会 2018年4期

高然

[摘要]由于缺乏完善的外部市场竞争机制，学会需要依赖于建立完善的内部治理结构来保障其良性、可持续运营。完善的内部治理结构包括框架搭建、制度设计和人才建设三方面，本文首先基于公司治理结构理论，提出三权分离型内部治理结构基础框架，之后从学会自身特点出发，分别对理事会、秘书处和监事会制度进行设计，最后探讨理事长和秘书长应当具备的素质和特点，并针对秘书长职业化进程中的障碍提出应对之策，以期帮助学会构建科学合理、运行高效的内部治理结构，为国内学会自身建设提供新思路。

[关键词]内部治理代理理论三权分离

一、研究背景与意义

针对影响非营利组织运行效率的因素，许多学者和非营利部门的管理人员强调外部环境，例如非营利组织的登记管理制度、减免税制度、社会保障制度、政府的资金支持等因素。然而，从一些调查的情况看，外部环境固然重要，但是对于很多刚刚起步的尤其是发展中国家的非营利部门来说，非营利组织的内部治理也同样重要，甚至会制约外部环境的改善[1]。由于缺乏完善的外部市场竞争机制，非营利组织比营利组织更需要依赖于建立完善的内部治理结构来保障其平稳健康地运转，以此替代外部市场竞争机制的缺失。因此，20世纪80年代中后期以来，西方学术界关于非营利组织内部治理的研究文献迅速增长，治理已经成为世界范围内非营利组织研究的一个重要主题[2]。

截至2016年年底，中国各级科协组织（包括中国科协、省级科协、副省级城市科协、省会城市科协、地级科协和县级科协）所属学会总数为60046个，较2006年增长了7.73%，平均年增长率约为0.75%[3]。作为一种重要的非营利组织类型，学会承担着为科技工作者服务、为创新驱动发展战略服务、为提高全民科学素质服务和为党和政府科学决策服务的重大使命，大力推进学会改革，提高学会运行效率，是保障学会在我国新的发展阶段完成上述重大历史任务的重要基础。然而，长期以来“行政化”的思维定式，导致学会普遍缺乏为会员服务的理念，同时也普遍缺乏提供社会化公共服务的内部治理基础条件，因此通过建立完善的内部治理结构来保证学会内部组织决策的科学性与有效性，从而真正肩负起“四个服务”的重大职责，是学会深化改革的关键所在。中共中央办公厅印发的《科协系统深化改革方案》明确提出：深化学会治理结构改革，设立规模适中的理事会及常务理事会、权责明晰的监事会、实体化的秘书处，形成适合我国国情和学会发展规律的组织体制，理顺学会决策机构、执行机构、监督机构的关系。

当前，国内针对非营利组织内部治理的研究大多聚焦在基金会、行业协会领域，鲜有针对学会内部治理的研究，已有的相关研究大多将理事会治理作为重点研究对象，缺乏将理事会、秘书处和监事会作为统一整体的架构研究[4]；同时已有研究大多借鉴公司治理模式，而没有将内部治理的系统要求与学会的特殊性结合起来，缺乏针对转型期中国国情和可操作性强的对策建议，如何建立一种完善的内部治理结构，目前仍是学会亟待解决的重要议题。

学会内部治理结构的构成要素包括会员（基础单元）、会员（代表）大会（权力机构）、理事会（决策机构）、秘书处（执行机构）和监事会（监督机构），研究和实践更加关注理事会、秘书处、监事会三者之间的关系。调研结果表明，目前全国部分学会内部治理结构存在理事会民主治理水平不高、秘书处工作效率不高、监事会监督功能弱化等问题。本文从学会自身视角出发，将影响学会内部治理的因素分为不可变因素和可变因素两方面。不可变因素即学会面临的先天环境和条件，主要为法律政策、社会环境、学科与行业特征，例如挂靠体制作为密切政府与学会关系的制度创新，可能导致政府成为学会治理的决策和监督主体，从而弱化了理事会和监事会的功能；法律政策缺位导致人才选拔和激励机制的缺失，从而阻碍学会发展专职化的执行团队；学科类型和所处的行业特征决定了学会的市场化运作能力，从而影响学会脱离挂靠的条件，进而间接对学会的内部治理产生影响。

相较于上述不可变因素，本文更加关注在深化改革的背景下学会内部治理结构面临的可变因素，以探索学会自身在完善内部治理方面的可为之处，实现学会内部治理主体围绕民主与效率而展开互动与合作。本文认为，完善的内部治理结构包括框架搭建、制度设计和人才建设三方面，三轮驱动是构建学会完善内部治理结构的充要条件。（1）框架搭建。从治理结构理论渊源及演进结果来看，非营利组织治理结构与公司治理结构有一定的相似之处，本文首先基于公司治理结构的两大关系，即理事会与秘书处的委托—代理关系和监事会对理事会及秘书处的内部监督关系[5]，提出三权分离型内部治理结构基础框架。（2）制度设计。学会作为社会性的非营利组织，在多方面与营利组织存在显著差异，本文从学会自身特点出发，分别对理事会、秘书处和监事会制度进行设计。（3）人才建设。学会治理最根本的问题是人的问题，本文最后围绕理事长和秘书长应当具备的素质和特点进行探讨，并针对秘书长职业化进程中的障碍提出应对之策，以期帮助学会构建科学合理、运行高效的内部治理结构，为国内学会自身建设提供新思路。

二、学会内部治理结构探究

（一）框架搭建

非营利组织内部治理结构的研究与设计，大多借鉴企业治理中的代理理论，并在司法实践中进行充分运用。代理理论倡导的治理模式建立在理事会决策权和秘书处执行权分离的基础上，理事会是决策机构，集中关注组织的愿景、使命、价值、战略重点、治理过程等宏观问题，对秘书处起着支配作用；秘书处受理事会委托负责组织的日常管理，对理事会负责[6]。

代理理论指出，决策权与执行权的分离会引发委托人（理事会）与代理人（秘書处）之间的利益冲突，而监督机制的建立可以有效协调这些代理冲突，因此非营利组织内部治理结构中的一个重要机制就是监事会，其根本目的在于对理事会和秘书处的权力形成有效的监督与制约[7]。综上，对于一个发展成熟的学会，完善的内部治理结构应该是三权分离型（如图1），其中理事会是决策机构，秘书处是执行机构，监事会是监督机构。虽然由于各学会在规模、资源和活动类型等方面存在差异，每个学会的治理结构不尽相同，但三权分离是一个完善的内部治理框架的基础特征。

然而，不同于营利组织，由于学会的出资者、管理者和受益者之间是完全分离的，很难形成类似公司治理的索取权与控制权的制衡机制，仅仅搭建出三权分离的内部治理结构框架是不够的。一般来说，学会的行为出发点总是社会大众的利益，在探究学会内部治理结构时，需要结合学会的特殊性，分别对学会的三大治理主体，即理事会、秘书处和监事会的制度进行设计，形成一种学会内部各种权力相制衡的机制，并且该治理机制能充分发挥各利益相关者的作用，以此实现学会内部良好的治理情况。

（二）制度设计

1.治理型理事会。理事会的决策权和控制权是学会内部治理结构的核心主题，也是学会委托—代理链条的核心环节。代理理论强调维护所有者的利益，主张由所有者的代表组成理事会；而学会作为非营利组织，其所有者是“自然缺位”的。相对于企业来说，学会具有更大程度的公共性，学会的目标是为了满足公共需求，而不仅仅是最大化会员权益，因此资源依赖理论和利益相关者理论倡导理事会成员的多元化，以便对广泛的社会利益做出回应。另外，学会作为学术（专业）共同体载体，在推动科技创新方面的独特优势就是网络化，可以实现专业、行业领域内信息流的高效传输，因此学会理事会的成员构成不应局限于少数机构。

但理事会的规模不是越大越好，成员的广泛参与、决策的民主化和快速有效的决策能力之间存在张力，学会必须争取保持这两者之间微妙的平衡。长期以来，我国学会理事会较为突出的问题之一就是理事会的规模庞大问题。如图2所示，2010年以来，全国学会（包括所属学会和委托管理学会）会均理事人数年均约为167人，会均常务理事人数年均约为53人。理事会成员的多元化程度也不是越高越好，政府或特殊利益集团有“被代表”的需求，而理事会需要招募具有特定才能和專业知识的人员，这两者的平衡也至关重要。另外，学会所属的学科和产业特点，会对其常务理事会的成员构成产生重要影响，若学会所属学科或产业内部各细分领域的差异化程度较高，则学会的常务理事会规模不宜过小，否则会影响决策的科学性。

理事会作为学会民主决策的核心以及为学会发展创造条件的组织依托，其制度的核心在于它被看作一种有效的监督和控制机制，以保证学会一直专注于其战略目标和发展方向，同时保证管理者能够按照利益相关者的利益采取行动。课题组朱晓红教授提出，当前学会的理事会治理模式大致分为象征型、荣誉型、资源型和治理型，四种理事会治理模式的特点、选拔方式和考核机制如表1所示，能够真正实现高效、民主决策的是治理型理事会，而建立治理型理事会的起点是实行开放的民主选举。例如，中国计算机学会从2008年4月开始实行理事会换届民主选举，成功实现了正副理事长、理事和常务理事公开竞选和差额选举[8]，从而大力推动了计算机学会内部治理的民主化进程。

2.实体化秘书处和秘书长职业化。不同于营利组织，学会是“头重脚轻”型治理架构，理事会规模多达几百人，全部由专业人士兼职，不从事具体的日常工作，而执行理事会各项决议的秘书处仅有几十人甚至更少。因此，建立实体化秘书处是学会实现民主化、科学化、规范化内部治理的必要条件，深刻影响着学会的可持续发展。同时，研究和实践表明，倘若秘书处职业化、社会化建设的意识和动力较强，可以在很大程度上减少脱钩后的风险及压力。

学会秘书长不仅是学会日常工作的负责人，还承担着承上启下、联络左右、调控内外的重要责任[9]，倘若秘书长不是学会的独立人员，则必然存在激励不兼容的问题，难以激发其创业干事的动力。另外，推进秘书长职业化，可以推动理事会决策权和秘书处执行权的分离，从而避免组织陷入个人化控制的状态。调研发现，即便是在已经脱离挂靠的很多学会中，秘书长并没有发挥出首席执行官的作用，尤其是在理工类学会，由于其理事长往往是该学科领域内的领军人物，因此容易造成纯粹的科学家办会，理事长既负责制定组织发展的宏观战略问题，又具体负责组织的日常管理，既是政策制定者又是执行者。这种角色合一的模式，一方面使得理事长缺乏足够的时间和精力去思考组织发展的宏观战略问题，另一方面使秘书长成为更低层次的执行人员，从而无法对执行层形成有效激励[7]。在顺应学会改革发展、加强学会能力建设的客观要求下，倡导和推进学会秘书长职业化是学会发展的必然趋势。中共中央办公厅印发的《科协系统深化改革实施方案》中明确指出，支持学会实行理事会聘任秘书长制，推动秘书长职业化。

学会秘书长的职业化包括专业化和专职化两个方面[10]。专业化首先明确了学会工作是一项专业性的科技管理工作，秘书长不能仅仅是职业经理人，更重要的是对学会所在专业、行业的现状和发展有深度的了解和前瞻性的展望；专职化强调通过制定科学的职业标准，明确秘书长的职、权、利，以能力和业绩为导向评价人才，由“工作需要”与“职务安排”向“社会角色”与“社会职业”的方向转变。例如，中国营养学会从第九届理事会开始实行秘书长专职化，于2017年2月在全球范围内公开招聘专职秘书长，采用结构化面试方式进行筛选，选拔出的新一任秘书长杜松明来自疾控中心，是儿童营养专业出身的研究员，同时兼具人事管理经历，因此可以充分结合专业特点和人事管理背景，对学会秘书处队伍进行重塑和管理，完善了执行层的内部治理。

3.自律型监事会。治理有效的一个重要基础是监督主体实现其监督功能，而“市场缺位”使学会缺乏营利组织，诸如“用手投票”和“用脚投票”的监督机制[11]；同时学会的理事会成员由于受利益分配的限制，本身不享有监督所获得的剩余索取权，只不过是一种“虚拟”代理人，从而缺乏对决策执行进行监督的动力[2]，导致“搭便车”现象的发生。因此，提升学会治理效率的关键是改善现有的多头监督主体，形成有效的监督结构和监督主体[12]。

监事会是学会内部治理的重要机制，根本目的在于对理事会和管理层的权力形成有效的监督与制约，从源头降低理事或秘书长做出违反学会章程或者法律等行为的可能性。相较于国际上非营利组织的实践来说，中国学会监事会制度的发展要晚得多，至今仍未在法律层面建立监事会制度。2016年的学会调查结果显示，在185个受访全国学会中，仅有20.5%的学会成立了监事会或司库（如图3），甚至很多发展成熟的学会也尚未成立监事会，且在已成立的监事会的实际运作中虚设问题显著，多数监事会仅停留在会议列席阶段，有的甚至只是象征性设立。调研发现，虽然很多监事遵照章程列席学会理事会重大会议，但其发挥的作用与纪检部门类似，只有当学会工作出现问题、接到举报时，监事会才会介入，完全没有发挥出监事会应有的源头控制功能。

监事会作为一个专职监督机构，其真正的作用是通过监督理事履职情况和学会财务活动等方面对会员代表大会负责，因此独立原则是监事会的首要原则，监事不能由理事兼任是监事会有效履行源头控制职责的基本保证。另外，监事会构成多元化有利于开展监督工作，例如可以纳入律师、会计师等专业人士，加强对学会业务中法律、财务等问题的判断。例如，中国环境科学学会结合第八次会员代表大会及理事会改选换届的契机，在章程中规定增设监事会，明确了监事会的属性、组成原则、产生办法、职责等。其中，监事会由会员代表大会主席团提出建议人选，由会员代表大会选举产生，监事长由退出理事会的往届理事会領导担任，监事由退出理事会的往届理事担任。监事会负责监督理事会、常务理事会依据章程履职情况，并有权监督本会财务工作，对会员代表大会负责，理事会有不当行为时，监事会应提出纠正要求，理事违反章程或长期不能履职，监事会可作出停权或除名提议。

（三）人才建设

完善的框架和制度是学会实现民主化、科学化、规范化内部治理的必要条件而非充分条件，只有框架搭建和制度设计而缺乏与之相适应的人才建设是没有用的，学会治理最根本的问题是人的问题，软硬兼顾才是科学的治理之道。

内部治理人才建设的首要问题是如何实现理事长和秘书长的配合。中国计算机学会秘书长杜子德认为，理事长和秘书长是决定学会改革成功与否的核心人物。首先，二者须对学会的基本定位、治理理念和发展方向等方面有着相同或相近的认识。其次，二者均须为具备高度科技素养和专业学识的本领域专家型人才，其中理事长重在影响力和推动力。当前，改革进入攻坚期和深水区，理事长还应具备锐意改革的精神，而秘书长重在管理能力和前瞻性视野，关键是要心系会员发展。最后，二者均须对学会工作持有高尚的职业精神，不以谋求一己私利作为学会工作的出发点。

针对理事长和秘书长应该具备何种素养、品格等，需要领导评价等相关研究进行科学探讨，而如何筛选出上述人才，则是更为迫切的实际需求。调研发现，理事长的筛选和确定基本可以由学会自主实现，但秘书长的职业化进程困难重重，需要外部政策支持。学会表示脱离挂靠后，秘书处专职人员在落户、档案归集、职业评价、薪酬待遇等多方面存在问题，秘书长作为专职人员之首，若要实现从委派制转为招聘制，首要工作就是扫除影响其职业发展进程的各方面障碍。以办事机构设在北京的全国学会为例，针对落户问题，很多学会表示并不一定需要解决户口指标，工作居住证、积分落户等都是较好的解决方式，但因上述政策均为北京市地方政策，全国性学会并不适用，因此需要科协及其他相关政府部门出面协调解决。档案归集问题，学会呼吁由中国科协出面，设立或指定某家机构负责归集其分管210家全国学会专职人员的档案。职业评价问题，可以由国家政府牵头，邀请人社部、民政部和学会内部等相关领域专家共同制定适用于评价学会工作者的“职业资格大典”。薪酬待遇问题，根据改革精神，可在由科协制定相应指导意见的前提下，实行“政府购买学会管理岗位”的模式，即政府利用当地社会建设专项资金提供支持，对符合条件的学会秘书长岗位提供一定经费补贴，但秘书长的招聘和管理工作仍由学会负责。然而，上述探讨的解决方式仅针对某些具体问题，且均为暂时的权宜之计，未来仍需依赖成熟、完善的社会组织人才市场来彻底解决阻碍秘书长职业化的各项困难，用市场化、社会化的外部配套政策完善专职人员的薪酬待遇和职业规划，满足其在物质和精神方面的双重需求，保障学会良性、可持续运转。

三、结论

由于不存在类似企业内部的利益驱动机制，学会需要构建完善的内部治理结构，设计严谨的制度在学会内部实现权力的合理分配，使得学会内部理事会、秘书处和监事会权责分明，形成相互协调、相互制衡的关系。同时，通过加强人才建设，筛选出合适的人选来保障内部治理各项制度的有效实施。

在当前支撑体制普遍存在的前提下，学会内部治理结构的完善不能仅仅依赖学会自身内在的开拓创新，更需要破旧立新的政策环境进行培育和扶持，因此需要包括科协在内的主管部门主动触发这一变革，用外力打破目前学会所处的僵化状态，用改革的严峻形势倒逼学会去主动探索民主化、科学化、规范化的治理道路。

参考文献

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