高烨

摘要：改革开放以后，我国农村治理模式基本稳定在乡政村治的形式上。从村民自治几十年的运作过程来看，现行乡村治理模式还无法实现充分的村民自治，乡镇政府、党支部和村委会之间的权力争夺是其主要羁绊。针对村民自治的现状、已经取得的成绩以及面临的主要问题，本文对提升村民自治效果提出对策和建议。

关键词：村民自治 农村治理模式 乡镇政权

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）07-0232-02

一、村民自治的缘起

村民自治是我国农村改革的产物，指的就是在保证中国共产党领导的前提下，由村民严格按照法律规定直接选举产生村民委员会以管理本村事务，通过依法行使村民自治权，以实现乡村一级达到自我管理、自我教育、自我服务目的的组织管理制度，也是我国的一项基层民主制度。从1978年以后，人民公社體制逐渐解体，“村民自治成为经济自主性在政治制度上的逻辑延伸。”[1]村民自治的实行究其根本是由于农村集体经济体制的变动，即家庭联产承包责任制实施的结果。它在初期的作用仅是管理农村社会治安，后来其功能扩展到诸多方面。一般而言，村民委员会的产生被看作村民自治的开端。

早在八二宪法中，就明确规定了村民委员会是基层群众自治组织的性质和地位。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布意味着，村民自治作为一种基层群众自治组织和直接民主的形式在法律上得到了初步的确立。1988年《村民委员会组织法（试行）》全面实施，村民自治逐渐走向规范化。1990到1997年间，村民委员会示范村不断建立，同时村民选举活动也全面展开。1998年第九届人大常委会第五次会议审议并正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。该部法律具有继往开来的性质：它不仅是对前一个阶段村民自治工作的总结，而且根据时代要求在制度程序上有了新的规定。与此同时，地方性法规以及村规民约等都作出了适应性调整。

二、村民自治的现状

（一）国家、地方相关制度、法律制定的滞后

目前，实施村民自治唯一的统领性法律只有《村民委员会组织法》，该部法律具有宏观性，对于细节部分缺乏详尽、具体的要求，远不能达到现实需要。目前尚未出台与之相适应的法律、法规，这就导致不同层次的专门性法规缺位。地方性法规缺乏具体的、具有可操作性的实施细节，严重阻碍村民自治的发展。随着中国特色社会主义市场经济的发展，村民的经济状况得到一定改善，有意愿投入更多的精力到政治参与上来，但是制度和法律的不健全，给村民自治和民主法治带来的法律性障碍，无法有力保障村民实现政治参与。

（二）村委会与村民关系的不协调

从理论上讲，村委会由村民选举产生、对村民负责，二者的利益是一致的，二者的关系也本应是顺畅的，但事实上二者的矛盾却是最多的。由于各种条件的限制，我国一些村民仍然缺乏民主意识、民主传统和民主习惯，这就使得在村民自治运行过程中，村民更关心一项决策的产生是不是会危害到自身利益，而村干部则因为一己之利抛弃民主擅作决定。这容易造成村民的不信任和村干部的不民主之间的恶性循环。一旦村民和村委会无法形成长期有效的互信的机制，村民自治运行过程中就会出现不可避免的矛盾、冲突。

（三）村委会和村党支部关系的不协调

农村的权力结构由原先的党的一元领导，转变为村党支部和村委会的党政二元领导。如何在村民自治中保证党的领导，自始至终都是农村基层民主发展不可回避的核心问题。外国学者谭青山曾提出村庄治理的新模式：即民主决策的权力由村民代表大会行使，村委会主要职能是进行民主管理，而村党支部则行使对村内事务的民主监督。这一模式最具借鉴意义的地方在于，党支部是以实现村民民主自治为目的，带动自身和村民对村级治理实施民主监督，“而不是插手具体治理，更不能包办村民自治”。[2]应该以村党组织为领导核心、以村党支部成员为主要成员、以村民为辅助成员，对村级事务发挥民主监督作用，从而起到正确处理村委会和村党支部关系的作用。

（四）乡镇政府和村委会关系的不协调

乡镇政府和村民委员会关系的应然模式是：乡镇政府对村委会进行“指导”，村委会对乡镇政府的工作进行“协助”，“ 即指导 ——协助关系”。[3]然而，在具体实践过程中，二者之间的关系存在一定的非协调性。改革开放以来，乡镇政府的职责转化和转化成果不佳，导致一些“职能越位”现象的产生，比如：乡镇政府忽略农民自身的主体效用，过度干预村民自治工作；乡镇政府与村委会在横向上的职能交叉、重叠，影响并妨碍了村民自治。另外，乡镇政府在与村组织的互动中，仍以行政命令的方式指挥、管理村委会，呈现出领导与被领导的惯性现象，因而衍生出村民自治对乡镇政府顺从性的附属行政化倾向；“上下级”之间行事的理念和标准之间存在一定的差异，又导致村组织对乡镇政府的态度呈现反抗性的过度自治化倾向。

三、完善村民自治的路径选择

（一）完善和构建村民自治法律体系

良好的法律环境是村民自治走向规范化的前提与基础。但就现行法律体系来看，对村民自治的规定还不足。首先，村民民主选举是村民自治运行良好的前提，选举过程中的各个参与主体在选举过程中产生不当行为，应该建立专业、独立、规范、详尽、可操作性的选举程序法来对其进行约束。其次，建立起能够规范乡村各权力组织、权力部门关系的法律。不明确的界限会给权力行使的科学性、正确性和有效性带来损害，更有可能会给伤害村民的利益和权利。最后，制定关于村民自治诉讼救济的法律。“无救济就无权利”是现代救济一般理论所倡导的首要观点。适当引入和完善司法救济途径，包括司法调解、司法仲裁和司法诉讼等，才能正确规范和引导参与村民自治各行为主体的行为。

（二）加强引导教育，提高村民意识

村民是实现农村自治的首要主体，村民的民主意识、主体意识、权利观念、参与热情等对村民自治的规范运行至关重要。首先，传统政治文化遗留下的家族文化残余、权力本位和世俗人情观念给村民自治带来了极大的思想阻碍。塞缪尔·亨廷顿指出，“现代化是一个多层面的过程，包括人类思想和行为所有领域的变革……以及现代化在政治经济方面引起的改变”。[4]为了避免村民在政治参与过程中出现“异化”等现象，必须培育村民的现代社会心理和政治文化，不断推动村民的“意识转型”。乡村的教育建设应该不断提高村民的权利意识、文化素质、主体意识等等，逐步增强村民知法、守法、遵法的观念。激发村民民主意识应该建立一种长效机制，必须采用一种简单易行、为村民所喜闻乐见的方式，不断增强村民对政策、对自身权利和义务的理解。

（三）适当规范和监督村委会的行为

村民大会是实现村民自治的重要载体，也是村民自治有效运行的一个重要因素。[5]但就现实情况来看，它没有很好地发挥载体作用，还需要进行完善。监督制约村委会的途径主要有两个：首先，切实发挥村民大会的职能。村民大会作为村级组织的最高权力机构，而村级事务的具体执行主体主要是村委会，这使得村民大会的召开更多地流于形式，使基层民主逐渐流于形式，最终很难实现它的监督职能。因此用法律加强村民大会的地位，在程序上赋予它在村务上更多的参与和监督，是很有必要的。其次是大力推进村务公开。健全村务公开机制，同时从内容和时间上加以规范。凡是涉及村民利益的事务都要予以公开，特别是一些公共决策、公共开支。为了防止村务公开流于形式，应有专门的人员进行解读，同时每年有一次村务大会，是以村务报告为主要内容。

参考文献：

[1]张强.现阶段中国村民自治的困境与对策研究[D].南京师范大学，2006.

[2]（美）谭青山.村级选举后的治理困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（1）：27.

[3]李志军，廖鸿展.对乡镇政府与村民委员会关系的法律思考[J].杨凌职业技术学院学报，2008（1）：63-67.

[4]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：中国社会科学出版社，1999：30.

[5]郭殊.地方自治视野下村委会选举的法律规制——基层民主的规范与监督[J].江苏社会科学，2011（5）：124-130.

责任编辑：景 辰