摘 要： 在有关中国改革的理论解释影响之下，当前的政策研究并没有给予中央政府足够的重视。中央政府极为关键，但是尚未被发掘的作用至少表现在两个方面。首先是为地方政府的政策创新创造基本条件。改革开放以来政策创新其本质是“中央搭台地方唱戏”，在这场大规模工程中地方政府的政策创新只不过是其中一环，其职能与作用的凸显完全得益于中央政府在背后保障了这项大规模工程的持续推进。其次是解决地方政府自主决策权所带来的副作用。放权地方政府之后，自主决策权带来的不只是政策创新，还有与之相伴随的不良行为。这些不良行为常常导致严重后果，都需要中央政府加以应对。总体来看，中央政府是整個大局中的核心部分，在未来的研究中应给予中央政府更多重视。

关键词： 中央政府； 地方政府； 政策过程

中图分类号： D693.61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.008

Abstract： The current policy study didnt give the central government sufficient attention. However， the central government plays critical roles in at least two aspects： First， it has to create foundations for the local government policy innovation. Since the reform and opening era， the essence of policy innovation is a large-scale project， and local policy innovation only consists of one part of this project. The local governments benefit from the central endeavor of promoting this project； second， the central government has to solve the side effect of system decentralizing. Decentralizing brings more than the autonomy of local government， but bad behaviors. These bad behaviors often lead to serious consequences， which require central response. On balance， the central government is the most important part in the policy process. It requires more attention in future research.

Key words： central government； local government； policy process

一、对中国改革的理论解释与被忽视的中央政府

有关中国改革开放以来具体政策的大量研究呈现出明显的“重地方政府而轻中央政府”的趋势，这源自于有关中国改革的理论解释对地方政府作用的着重强调。这种强调很好地展现了中国改革过程中所具有的活力，然而这种强调同样带来了一些副作用，研究者们往往过度聚焦地方政府从而忽视了中央政府的角色与作用，进而对中国实际的改革进程和具体的政策过程产生理解上的偏差。

具体来看，政策研究中“重地方政府而轻中央政府”的趋势源自于中国改革在理论解释上的突破。……