王明清 李嫣

【摘 要】大学内部治理是指大学内部利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，和谐的治理旨在建构能应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构。目前，在我国的大学治理过程中最为突出的问题就是权力结构的失衡，突出表现在：与政治领导权力和行政权力相比，学术权力和民主管理权力处于相对弱势的境地。当下我国大学内部治理依然存在诸多弊端，诸如政治权力异化、行政权力泛化、学术权力虚化、民主权力弱化等问题多是大学内部治理问题的折射，也有力地印证了制度创新的必要性。针对我国大学而言，在大学内部治理的过程中，要保证各项法定权力的正常行使及运行，使这些权力有序运行并关系协调。

【关键词】大学；内部治理；权力失衡；规范与协调

中图分类号：G471 文献标志码：A 文章编号：1007-0125（2018）15-0171-02

一、我国大学内部治理中的权力结构失衡问题

首先，我国大学的领导、执行和监督权力结构失衡。我国《高等教育法》确立了“党委领导下的校长负责制”，党委、校长、学术委员会和教职工代表大会共同构成了高校的权力架构，这是我国高等教育的一项基本制度，也是中国特色现代大学制度的必然选择。但是在实践的过程中，由于党委书记主要负责党委工作并召开党委会，这就突出了党委书记的主要负责人地位。在这种制度下，政治权力往往被强化或异化，成为学校行政权力、学术权力以及民主权力的统帅。与此同时，我国一些高校的监督机构不能发挥其监管职能，设立的校务委员会只是议事机构，没有实权，对党委的决策做不到有效的监督和制约，机构形同虚设。

其次，我国大学的权力结构失衡问题还存在于学术权力和权力之间，由此引发了“泛行政化”现象。行政权力泛化是指高校权力过于集中于行政系统，“机关化”色彩浓厚。

站在高校治理的角度，存在于我国高校的“行政化”现象主要表现为行政权力与学术权力的失衡和对抗。具体表现为：大学管理趋于“机关化”，学校的行政权力常常干预甚至取代了学术权力。高校中的学术组织往往异化为行政组织，并能行使行政职能；或者成为虚构组织，学术权力得不到应有的重视。从高校学术委员会的组成成员来看，校-院-系三级的行政负责人居多，不可避免地造成了重行政而轻学术的现象。同时，由于学术事务的资源分配权掌握在学校行政机关的手中，学术事务往往在不经意间就被行政化，导致教学人员不得不为了维护自身权益去经营“权术”，滋生了不正之风。

最后，我国大学内部有效的权力制约监督机制还不够完善，教职工参与民主管理和监督的权利还不能充分有效地体现。高校的教代会、学代会以及党代会等虽已成为一种制化表达民主权力的方式，包括享有选举权和被选举权、监督权、知情权、评议权、申诉权和罢免权等；这些权力虽然也是《宪法》所规定的高校师生员工应享有的基本政治权力，但在实际上，高校的民主权力常常被弱化和淹没在政治权力与行政权力之中。教代会、学代会、党代会作为参与学校民主管理和监督的基本形式常常在现实中被“形式化”和“过程化”，教职工民主参与意识淡薄、对学校发展的责任和使命、关注和参与度下降，能否真正代表广大师生员工的利益是一个值得思考的问题。

二、我国大学内部治理中权力运行的规范与协调

（一）明确职责——规范高校党政权力的行使

首先高校党委要明确自身的权力边界，自觉在相应的领域与范围内开展活动，正确处理好与校长行政、教授治学和民主管理的关系，把行政权力交给校长，把学术权力留给教授，把民主权力还给师生员工，进而形成分工合作与相互制约的动态平衡，这也是大学依法治校的重要体现。建议可以考虑将党委书记和校长的关系做一下调整：首先，可以将党政关系重构，书记和校长的关系变为一正一副，但是行政级别相同，这就有效地解决了到底谁是一把手的问题；其次，可以将党政两个班子的领导结构调整为“一内一外”，使党政班子的领导实现内外统一，各司其职，各展所长，实现有机合作。

（二）建设学术管理的制度化机制——区别和规范权力

大学必须加强对学术管理的制度建设，弱化行政化的管理模式，严格划分学术的民主管理与行政管理两者的界限。学术民主管理，是由教师代表组成的学术机构运用民主、评议的方式对学术事务进行管理，而学术行政管理即行政管理机构及行政管理人员运用行政命令的方式进行的学术事务管理。第一，学术的行政管理要树立为学术民主管理服务的思想，通过合理的规章制度赋予学术权力应具备的主体地位和学术权威，保证学术权力在学术管理活动中的作用。第二，要加强学术民主制度建设，健全校务委员会、学术委员会、学位委员会、教学委员会等相关制度，确保教师等学术人员能够充分参与到大学治理的过程中，能够享有对学术事务的话语权。第三，在各岗位的聘任机制上，必须明确区分学术人员和行政人员两个不同的系统。尽可能地避免职能混乱的现象，使学术人员和行政人员各司其职，防止行政权力和学术权力之间的互通。第四，正确处理行政、学术权力在院系的配置及运作模式。可考虑让行政管理落脚学院，形成学校与学院的二级行政管理体系；学术管理落脚于系，形成校院同为系服务的二级学术管理体系。

（三）建构和完善民主管理的权力机制——实现权力的分配、合作、制衡与协调

大学的和谐治理中一個重要的特点就是权力的分配与合作，并在此基础上实现权力的相互制衡与协调。高校的学术能力是大学的核心竞争力，学校的教职工大会、学生会、党员委员会等都是学校学术能力发展的重要组成部分，他们的诉求代表了广大师生，让他们参与到学校的行政管理中来，正是体现学校对民主管理的重视，以学术作为学校发展的根本依据，重构大学内部治理的权力机制，而不能单纯流于形式。与此同时，我们必须认识到，并不是高校现存的所有问题都是由于行政权力干涉过多所引起的，所谓的去行政化，还是要抛开官本位的观念，让学校树立教育本位的理念，着重发展教育这一根本。

由于中国正处在社会主义初级阶段的特殊国情，决定了中国的公立高校在治理过程中的权力形式及权力结构分布，高校内部治理的有序和谐，需要这些权力的科学配置、规范行使和高效运行。从和谐的角度看高校治理，各项法定权力的行使要规范化，确保其正常有序运行，并平衡好其相互关系，这是我国公立高校内部治理愈发成熟和完善的必经之路。

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