国家公园体制建设背景下自然保护区建设管理的思考

2018-06-07陆康英苏晨辉

中南林业调查规划 2018年1期

陆康英，苏晨辉

(1.广东生态工程职业学院，广州 510520； 2.广东省林业调查规划院，广州 510520)

我国自然保护区建设历时60多年，已成为生物多样性保护的核心区域，推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。新时代中国特色社会主义“五位一体”总体布局，“两山两库思想”对现行自然保护区管理工作提出更高的要求。党的十九大报告明确提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，预示着我国的自然保护事业将逐渐实现以自然保护区为主体向国家公园为主体的历史性转变。在新时代国家公园体制建设的大背景下，自然保护区的内涵将发生变化，建设与管理也面临着新的问题与挑战。自然保护区作为我国现行最重要的自然保护地，如何更好地转变角色，精准提升保护区管理的有效性，为国家公园体制建设添砖加瓦值得我们思考。

1 解析国家公园体制

1.1 国家公园

国家公园的概念最早由美国艺术家乔治·卡特林提出：“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”[1]。

世界自然保护联盟(IUCN)对国家公园的定义是：为了能够将自然区域的景观长期的保存下来，保护野生动植物原始状态的生存区域及维护生物多样性，由国家授权政府机构对其进行保护，禁止开发利用的行为，仅限于公众在特许的情况下进入观景区内，为实现游憩、教育、科研目的的地区[2]。

《美国国家公园管理局组织法》规定建立国家公园的目的是：“保护景观、自然和历史遗产以及其中野生动植物，以这种手段和方式为人们提供愉悦并保证它们不受损害以确保子孙后代的福祉”[3]。

1972年台湾地区颁布的《国家公园法》规定：“国家公园是指保护国家独有的自然资源及景观、保护生态环境等国家特殊的自然景观，为国民提供休闲娱乐及研究的地区”[4]。

在中共中央国务院印发的《建立国家公园体制总体方案》中，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

从几个概念中可见，国家公园是自然生态保护的一种类型，其宗旨是为了保护自然资源及自然生态系统。同时，国家公园强调了多种功能的融合，是多种类型资源的综合体，体现了保护与利用的结合。我国给出的定义强调了“国家主导管理”和“边界清晰”这两个层次含义，其实质反映了我国国家公园建立的一个背景——现行自然保护地体系“多头管理、保护地空间交叠交错”，而国家公园体制建设的一个重要的任务就是要改变这一现状。

1.2 国家公园特性

我国国家公园的特性首先体现在其规模及生态系统的完整性(图1)。“国家公园是以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的”[5]，国家公园一般是面积较大的完整的生态系统，在地理分布上改变了目前自然保护地零碎破化的局面。其次，资源资产权属为国家所有，《建立国家公园体制总体方案》提出：“条件成熟时，逐步过渡到国家公园全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使”[5]。国家公园的建立将减少区域范围内集体土地，提高国家所有自然资源资产的比例，实现管理统一事权，减少了因土地等资源资产权属问题而产生管理上的困境。再次，还体现在全民的共享共建。国家公园积极引导公众参与，创新管理模式，在科学保护前提下，不断提高国家公园的生态服务和科普教育游憩服务水平。

图1 我国国家公园的特性

通过对我国国家公园体制发展的背景及内涵的探讨，由于发展背景，建设理念、目标等的不同，我国国家公园体制是具备中国特色的，与国际上其他国家的国家公园存在差异。而且，我国现行自然保护地体系下的自然保护区与国家公园体制下的自然保护区是不能类比的，因为它们存在着不同的概念框架。在国家公园体制建立以后，自然保护区的功能定位、管理主体、管理模式等都是我们研究的方向。此外，从《建立国家公园体制总体方案》看出，国家公园体制的建设不仅仅包括“国家公园”这一种单一类型的保护地，国家公园体制的建设实质上是对我国的保护地进行空间及功能上的重组升级，重构一个新的保护地体系。我国建立国家公园体制的本质，是借鉴国际经验，结合我国国情，从加强国家治理能力的需求出发，改革现有的自然保护体制，建立一个适合我国的自然保护体制。

1.3 国家公园体制建设背景

我国保护地主要包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园等。长期以来各类自然保护地空间交叠交错、保护对象重复、保护目标混乱、管理效果不好等问题受到长期关注[6-7]。1832年美国的乔治·卡特琳提出以国家公园的方式保护和合理使用珍稀生态系统，直到1872年美国黄石公园的设立这一设想得以实现。我国国家公园建设事业起步较晚，2008年国家林业局将云南省作为国家公园试点省份；2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立国家公园体制”，关于国家公园体制建设的相关政策纷纷出台(表1)。

表1 国家公园体制建设的相关政策序号时间/(年-月)文件主要内容12013-11《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明建设中建设国家公园体制,标志着国家公园的建设已经成为国家战略22014-07《关于开展生态文明先行示范建设(第一批)的通知》将青海省、河北省承德市、湖北省十堰市、河南省南阳市、安徽省黄山市、黑龙江省伊春市、重庆市渝东北三峡库区等列为探索建立国家公园体制试点32014-08《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》稳步推进建立国家公园体制,实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护利用42015-01《建立国家公园体制试点方案》青海等9省份被列为试点,明确提出首批国家公园体制试点区域如何选择和建立,进一步强调试点内容在于“突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展”,标志着国家公园体制建立开始启动52015-04《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对国家公园的功能进行了界定:“保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”62015-09《生态文明体制改革总体方案》改革各部门分头设立自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制,对上述保护地进行功能重组72016-03《”十三五”规划纲要》明确要求建立国家公园体制,整合设立一批国家公园82017-09《建立国家公园体制总体方案》构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系

2016年1月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，明确指出“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好地保护珍稀濒危动物”；2016年4月，中央深改组会议讨论了东北虎豹和大熊猫国家公园试点区的建设方案，我国国家公园体制建设进入全面启动阶段。

1.4 国家公园体制

2015年1月，国家发展改革委等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》的通知，其中提出：“按照设立层级、保护目标等，对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规划和归并管理;实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理;探索将试点区内的全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理;国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”[8]。从管理体制上看，国家公园是对自然保护区在内的各种保护地进行空间和体制层面的整合，即一个机构统一管理一个完整的生态系统。这将有利于改变以往各类型保护地交叉重叠、权责不清的局面。

《建立国家公园体制总体方案》中还提到：“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制;逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系;构建以国家公园为代表的自然保护地体系”[8]。从这个角度来解读，国家公园体制的建设本质是打造一个以国家公园为主体的，包括自然保护区、森林公园、湿地公园在内的完整保护地体系，这就使得现行自然保护区发展的体制、标准向国家公园看齐。国家公园体制建立以后，自然保护区、风景名胜区等自然保护区地的格局、功能、管理体制等方面都将发生改变。

2 自然保护区管理现状及存在的问题

在所有自然保护地中，我国自然保护区占主体地位。截止2016年6月，全国已建立自然保护区2 740处，总面积147万km2，其中陆域面积142万km2，约占我国陆地国土面积的14.8%[9]。经过60多年发展，自然保护区为我国保护事业做出了巨大的贡献。然而，我们不得不正视在新时代发展背景下自然保护区管理中存在的问题。

2.1 自然保护区资源本底不清

长期以来，我国自然保护区基本上是实行“抢救式保护”策略，注重自然保护区数量和面积的扩张。一些自然保护区批建时仅是一纸空文，未展开详细的资源调查，甚至连边界范围也未划定[10]。有一部分自然保护区就是强行“画地为牢”，把一些区域甚至是当地基层政府、老百姓不知道、不愿意的区域都圈进来，划成了保护区[11]。自然保护区是我国保护最严格的保护地类型，其核心区更是禁止任何单位和个人进入。然而，由于采取绝对保护为主、限制资源开发的“一刀切”管理方式，这些家底不清的自然保护区或许根本就不适合划入自然保护区范围之内。尤其是自然保护区大多处于老少边穷地区，经济发展、生态保护、脱贫攻坚任务繁重，自然保护区的保护与地方的发展利用不可协调的矛盾突出。因此，“批而不建、建而不管、管而不力”的现象异常突出。同时，一些应该得到开发利用的区域也因为保护区严格的管理受到了限制。

2.2 保护区土地权属不明晰

范围界线及土地权属不清一直是自然保护区发展的最大困境之一。目前，我国现行自然保护区土地权属类型主要可以归纳为3大类7小类(表2)，这些类型当中除了土地使用权明晰的保护区的管理，其有效性才比较高，其他的都存在着不同程度的管理障碍。除了保护区建立的历史背景这一因素外，我国自然保护土地权属在法制建设方面也不够完善。《自然保护区管理条例》对保护区土地权属问题方面仅仅提到划界立标的规定。而《自然保护区土地管理办法》中明确了自然保护区土地所有权和土地使用权的归属；对自然保护区的范围和界线进行划界、立标；确保自然保护区土地的法定用途；自然保护区土地纠纷的处理办法等。但是，该办法并未引起足够的重视，对自然保护区土地权属的具体处理模式并未过多的涉及[12]。

表2 我国自然保护区土地权属问题类型土地所有权土地使用权管理现状保护区管理有效性高国家所有集体或个人管理受阻保护区与其他保护地共有管理受阻保护区管理有效性高集体所有集体或个人管理受阻保护区与其他保护地共有管理受阻所有权不清使用权不清管理阻力大

2.3 管理事权不统一

我国自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。我国自然保护区体系中，涉及了林业、环保、农业、海洋、国土、水利等部门，每个部门都有自己的管理制度。《自然保护区条例》颁布已有20年，至今仍没对“综合管理与分部门管理相结合”的管理体制做出明确的安排。一方面由于管理部门各自为政，缺乏统筹，权责不明晰，影响自然保护区的长远发展；另一方面，“多龙治水”的局面造成管理资源内耗，降低了管理的有效性。

2.4 与其他保护地交叉重叠

我国各类型的保护地重叠现象明显，在428处国家级自然保护区与风景名胜区交叉重复的数量达28处[13]。若同属于自然保护区和风景名胜区，则环保部、林业部门、城乡建设部门都有权管理，造成了“多头管理”局面，自然保护区对该区域实行的是严格保护的管理策略，而风景名胜区是要对该区域进行旅游活动的开发，在这两个不同目的的管理下，对该区域的生态环境、社会经济发展是不利的。而且，目前全国各地正在贯彻落实“一条线、一张图、一套管控体系”的生态保护红线体系，多种保护地交叉重叠的现状严重违背了生态保护红线体系的宗旨，亟待改变。

2.5 管理有效性有待提高

我国自然保护区的基础工作比较薄弱，大部分省级以下自然保护区机构建设不能满足实际需要，有的甚至没有专门管理人员；一些保护区管理经费不足，相关支持资金分散。多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。现有法律法规对自然保护区的一些规定过于原则，操作性不强，处罚标准偏低[7]。据对我国部分自然保护区进行调查、分析其管理有效性发现，被调查研究的535个自然保护区的平均分数为51.95分，其中分数低于60分的保护区占69.35%[14]，说明我国自然保护区的管理水平总体偏低，管理有效性有待提高。

3 新背景下自然保护区管理的思考

3.1 摸清家底、明确土地权属，为国家公园体制建设打下坚实基础

对自然保护区内的资源本底进行调查，尤其是那些对资源现状掌握还处于空白的保护区，对自然保护区资源进行分类并落界；其次，明确自然保护区的土地权属，厘清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确；再次，对自然保护区进行管理有效性评估，掌握自然保护区的管理水平，找出管理当中的优势及短板，为日后国家公园体制下各类自然保护地的重组区划打下基础。

3.2 捋清与其他保护地的关系，统一管理事权，形成合理的保护地体系格局

首先，对与其他保护地有重叠的区域进行自然资源产权的调查，清晰界定资源资产的产权主体；其次，依据保护地的资源禀赋科学确定保护地的类型和目标，根据管理目标对交叉重叠的保护地进行归并，改变保护区与其他保护地在空间上交叉重叠的现状，进而统一管理事权；再次，明确国家公园准入条件，积极推进适合纳入国家公园的区域尽快整合，在国家公园体制建设的契机下，把包括自然保护区在内的保护地进行重新“洗牌”，形成更加科学的保护地体系新格局(图2)。

图2 构建新的保护地体系示意图

3.3 积极探索自然保护区新体制，掀起发展新高潮

上世纪90年代我国自然保护区发展进入黄金时期，保护区事业取得了前所未有的成绩。如今，国家公园体制的建设，对自然保护区建设既是极大的挑战，又是难得的发展机遇。自然保护区需要重新评估和调整，积极探索新的发展方向，尤其是在保护区分类管理、管理主体等方面。这样才能化解保护区自身日益凸显的发展矛盾，顺应新时代发展的需求。在国家公园为主体的新的保护地体系建立后，现行的一些自然保护区和其他的保护地将会重组成为国家公园，但这依然改变不了自然保护区在生态保护中的重要地位。在拥有60多年发展历史的基础上，新的管理体制将为自然保护区的发展掀起新的发展高潮。

4 结语

在国家公园体制下，自然保护区的建设管理还有很多问题需要深入研究。比如自然保护区的内涵、功能、范围、管理机制、法律法规、资金保障等都有可能发生新的变化；自然保护区与国家公园，甚至其他类型保护地的关系也是值得我们探索。作为具有60多年发展历史的我国最重要的保护地类型之一，自然保护区在国家公园体制建设契机之下将会迎来更美好的发展，为我国生态文明建设发挥更大的作用。

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[8] 国家发展改革委等及13部位联合印发.《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》[S]，2015.

[9] 陈吉宁．国务院关于自然保护区建设和管理工作情况的报告[EB/OL].(2016-07-01)[2017-12-05].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-07/01/content_1992679.htm.

[10] 王智,柏成寿,徐网谷,等.我国自然保护区建设管理现状及挑战[J].环境保护，2011(4):18-20.

[11] 陈建伟.关于建立国家公园体系的体会和建议(三)[J].旅游纵览,2017(9):34-37.