发展村社型合作金融组织的思考

2018-05-28徐克勤

当代农村财经 2018年4期

徐克勤

摘要：实施乡村振兴战略面临的一个难题是，如何调动农民的积极性，自主推动劳动力、土地和资本等要素的协同和有序联动？发展村社型合作金融组织，是破解这一难题的有效途径。本文在回顾我国农村合作金融组织发展进程的基础上，分析了当前农村合作金融组织发展面临的主要障碍，并针对存在的问题提出了相应的政策建议。

关键词：农村合作社；金融组织；乡村振兴

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，明确了解决乡村问题的基本方略，以期纠正过去长期存在的“重农业轻乡村”的观念。当前实施乡村振兴战略面临的一个难题是，如何调动农民的积极性，自主推动劳动力、土地和资本等要素的协同和有序联动？发展村社型合作金融组织是破解这一难题的有效途径。

一、我国农村合作金融组织政策的回顾及变动逻辑

合作金融是一项基本金融制度，是现代金融“三位一体”体系中的重要组成部分。在经济不发达地区，农村合作金融组织是向“三农”提供金融服务的主体。当前，农村资金互助社是我国合作金融的主要实现形式，可分成两类：第一类是专业型资金互助社，即由一家或者几家专业合作社的社员在已经开展专业生产合作的基础上进行的资金合作组织；第二类是村级社区型资金互助社，是社员在村庄范围内自发组成的信用合作组织。

（一）农村合作金融发展政策回顾。

第一阶段是摸索阶段。2005年4月，国务院印发的《关于2005年深化经济体制改革的意见》指出，要“探索发展新的农村合作金融组织”；2008年，十七届三中全会首次明确了“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”；2009年，银监会和农业部联合下发《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》，进一步规范了发展专业型资金互助社的具体目标和推进措施；2014年，中央“一号文件”专门阐述农村金融问题，指出“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融组织”，“推动社区性农村资金互助组织发展。”

第二阶段是定调阶段。2014年之后，中央“一号文件”中已经不再有推动社区型合作金融组织发展的相关描述；2015年提出，“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”，对多种合作金融的组织形式仍然预留了一定的政策空间；2016年提出，要“扩大”专业型资金互助组织的试点和发展；2017年强调，要“规范发展农村资金互助组织”，“开展农民合作社内部信用合作试点。”总体来说，我国农村合作金融组织改革试点在经历了一轮热潮之后开始逐渐降温，合作金融的组织形式开始稳定于专业型资金互助社这一组织形式上。

（二）农村合作金融的政策变动逻辑。

1.改革存量依赖。政府是一个次级行动团体，存在改革路径依赖，导致其对存量过分倚重和依赖。所谓的次级行动团体，简单来说就是初始制度的利益主体的追随者与维护者，但次级行动团体有着与初级行动团体（改革发起人）不完全一致的利益。初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进总比另辟蹊径要方便些。政府在推动农村合作金融改革事项的时候，也符合次级团体路径依赖的特征。一方面，我国于2005年提出“探索发展新的农村合作金融组织”，2006年就通过了《农民专业合作社法》，鼓励各地农户自发组建农民专业生产合作社。依托专业生产合作社的优惠政策，在成熟的政策体系内植入合作金融发展路径，可以减少政策的复杂性。将原本可能完全隔离的两个政策目标合二为一，可以提高基层政府履行职能、贯彻政策的效率。另一方面，2005年印发的《关于深化供销合作社综合改革的决定》提到，要大力发展合作金融。政府依托已经发展成熟的专合社和供销社发展内部合作金融，是一种典型的存量依赖行为，也是承担最小改革成本思路下的应有之意。

2.经验主义偏好。农村合作基金会是我国于20世纪80年代开始的农村合作金融改革事项。经历近十年改革尝试后，1993年以全面清理整顿的结果收场。理论上，合作基金会是一种典型的基于村社的农民合作金融组织，符合经典合作制的一般特征，在解决农村金融资源稀缺等问题上被当时的学者、官员给予厚望。时至今日，我国农村仍然普遍存在着金融资源短缺、信贷供给严重不足的状况，需要再次推动合作金融体制改革。专业型资金互助社以生产合作、供销合作为根基发展信用合作，实现“三位一體”，在理论上可以有效地规避资金非农化等问题。

3.规避失误风险。自2005年探索发展农村新型金融机构以来，资金互助社成为农村地区合作金融机构的主要组织形式。然而，高速发展的同时也带来了风险。2015年，江苏省盐城、连云港市灌南县和南京市高淳区等地的农民资金互助社纷纷爆出现金流断裂，进而引发大规模挤兑风潮，许多社员农户无法顺利取回自己的股金和储金，损失惨重。究其原因，涉事的互助社明显违规将资金贷入到高风险的非农项目中谋取超短期高额利润。在经历系列违法违规事件之后，出于审慎态度我国暂停发放金融经营许可证书。

二、当前农村合作金融组织发展面临的主要障碍

（一）产业类型单一，风险相对集中。农民专业合作社是一定区域内的农民或小企业为从事某一相同的产业，自主成立的自治性的生产合作组织，社内社员的生产经营业务集中于同一产业链。“业缘”是组织内社员间活动的基本出发点，而资金的拆借与融通活动也是基于同一生产对象开展的。从产业的单一性来看，合作金融组织内部的净借款者和净出借者都处于同一条生产链上，一旦该产业陷入周期性或全行业的不景气当中，坏账风险直接诱发组织经营风险。从组织的风险特征来看，农村合作金融组织天然地比其他金融机构面临更大的流动性风险，也比其他金融机构面临更大的市场风险；专合社还直面自然市场风险，资金使用具有强烈的季节性特征，价格波动常常导致专合社现金流的紧张。当这两个不确定性的因素聚合在一个整体之内的时候，不仅不能两两抵消，反而使“交互作用”产生更大的不确定性。

（二）合作社公司化，社员雇员化。当前公司领办型是专合社最主要的组织形式，以“公司+合作社”的模式运行。调查表明，精英农户或专业大户牵头成立的农民专业合作社占近70%。这种大农主导的专合社在部门、资本与小农中间增加了一个类似于合伙制企业的中间商，对内“大农吃小农”，对外交易成本的节约也仅止于汇集社员的购销需求，而真正得到垄断收益的是资本和大农。

其主要特征有以下几点：一是核心社员占总社员比例极低，合作社由几个少数领办企业管理人员构成核心社员并管理合作社事务，存在精英俘获现象。二是社员民主管理意识淡薄，入社仪式感极弱，甚至存在被动入社的情况。农民是乡村振兴的主体，少数专合社在本村大量纳入外围社员，社员往往不清楚自己入社后的权益和义务，极少数人还是在不知情的情况下就成为了社员，丧失了对生产进一步投资的可能和向金融组织借钱的意愿。三是社员收入以土地租金和临时雇佣劳动工资为主，这一模式的优点是盘活了土地要素，增加了农户的财产性和工资性收入。其弊端在于农业发展的责任主体是领办农企，农民只是生产的附属品，土地流转过程中多数农户正当利益也受到挤占。这部分农民既没有入城发展新产业也没能扩大农业生产，与促进小农与现代农业结合、促进城乡融合的大方针皆不相符。

（三）跨村扩张，熟人自律效应弱化。专合社的发展也遵循市场规律，做大做强、突破单个村域限制是产业发展的一般方向。跨村域扩张的过程，也是社员群体在区域横向上扩大的过程。社员规模越大，网络规模就越大，信息传递的效率就越低，一旦超越了“信任半径”，社会资本效应将会显著降低。社区网络不再是形成于自然村庄的熟人网络，而是由一个个相对独立的亲缘地缘网络通过组织架构内生产性关系节点链接在一起的专业“业缘”网络，发端于传统社区的“熟人自律效应”逐步弱化。当互助规模突破熟人社会后，在声誉机制的基础性作用下，合作金融组织必然向商业金融机构学习并引入抵押品追偿制度，这种机制将会对降低社员的还贷风险起主导作用，合作金融组织的基层草根性开始丧失。历史上，农村信用社的每次改制变迁就是由于脱离了组织的草根型、社区型才导致我国农村合作金融发展屡遭挫折。所以，要控制合作社社员规模，充分动员和利用社员的“地缘、亲缘”关系，以提高合作社先赋性社会资本，从而最大化社会资本在合作社内部资金互助中的功效。

（四）难以适应个性化借款用途。专业型资金互助社只为入社社员提供与专合社一致的产业的生产性借款，为了保持资金使用用途的专一性，还会设计各种制度监管借款的使用，一种是利用资金托管银行开立的账户进行间接监管；一种则是统购生产资料，涉及资金只在社内虚拟账号上流转，并不转至任何实际的个人货币账户。从经营角度看，严密的措施是有必要的，可以保护社员集资的资金安全。但是从我国农村合作金融体系建设的高度来看，仍存在较大局限性。专业型资金互助社作为农村合作金融的绝对主导力量，是以忽略小农户各类支出平滑的借款需求为代价的。即使身处脱贫攻坚任务的背景当中，仍有许多不属于建档贫困户、生活困难农户在诸如红白喜事、求医住院上有临时资金周转的借款需求。如果我国最基层的农村合作金融组织拒绝为非生产性用途提供借款，那就将广大农户推向了商业银行贷款体系甚至民间地下金融的高利息当中。相反，将更有获利空间的生產性借款留给拥有更低利息、更低成本的合作金融当中，这又违背了在农村发展普惠金融、微型金融的初衷。

三、发展村社型合作金融组织的必要性

要实现乡村振兴，首要就是振兴社区。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区合作制集体最能激发村庄活力和形成经济社会良性循环。合作金融组织必须立足村社本身，调动内部和外部的要素充分流动，助力集体经济发展本村新产业、开发新功能。应该基于社区（村）内部组成仅限于成员间不断借贷的信贷基金，满足成员的各类小额信贷资金需求的组织。

（一）以小农为中心发展现代农业的需要。

1.满足扶助贫困小农平滑支出的需要。一是扶助贫困户脱贫的需要。村社型合作金融组织作为小农的企业联合体，决定了是弱势群体参与并管理的合作金融组织。历史上，农村合作基金会为贫困家庭提供比自我积累更有效的储蓄方式，使贫困家庭可以尽早购买到不可分割的耐用品。农村合作金融的存在和发展，是实现农民共同富裕不可替代的制度选择，尤其是合作金融对促进贫困地区农户的脱贫致富更具有特别意义。近年来，我国各地农村基于本村本社，按照社区合作集体制的原则，利用财政扶贫专项资金建立“贫困村资金互助社”，将原来无偿的资金援助，改变为有组织的无息或低息贷款，从根本上改变贫困农户的“造血”机能。二是为平滑支出提供各式借款。我国东部农户家庭的借贷趋向生活与生产均等，中部地区农户则是趋向强化生活借贷弱化生产性借贷的模式。例如，山西省运城地区永济市蒲韩乡村社区为农民具体的需求提供相应的小额贷款，其中涉及农产品销售、老幼服务等项目。目前，贷款余额达2000多万元且没有一笔坏账。村社型合作金融不仅满足了小农户平滑消费的需求，也给村集体带来了一定的经济收益。

2.扶助小农与现代农业有机结合的需要。当前我国正在大力培育农业新型经营主体，其中不仅包括了龙头农业企业和专业合作社，还包括家庭农场。发展壮大家庭农场被认为是中国解决农业发展内生动力不足的长效机制。与专业型资金互助组织将小农同一纳入到生产链上的方式不同，村社型合作金融支持小农和种养大户通过自我发展壮大成为新兴的家庭农场。依靠社区合作制集体重在“社”、重在人、重在一定地域内的人群实现互联互信的人际关系的特点，实现“义利并举”。村社型合作金融组织支持小农走“人缘联合”的路子，不再是简单的资本整合村庄土地后将小农摈弃一旁，而是通过扩大“家庭生产”的方式，通过正式或者非正式的方式整合土地、劳动力等资源，把参与协作生产者始终看成是邻居老乡而非雇员。一方面，有助于缓和伴随规模生产引发的劳务矛盾和薪酬纠纷；另一方面，可以在产权不清晰或产权未变更的状态下促成大农小农协同的集体行动，规避了公司领办专合社所惯有的非核心社员搭便车问题。

（二）社群凝聚力推动村庄发展的需要。

1.培育新功能促进特色乡村的建设。社群凝聚力产生于社群经济模式中，能在乡村的经济资本与社会资本之间搭起桥梁，从而避免将经济问题与社会问题割裂开来。建设社区不仅是为了实现本村经济的重建和振兴，更是以整合村庄内社群社会、经济、文化和生态为目标。在充分考虑到村内传统基础上，按照“一村一品、一乡一业”的方式，在村社层面发展现代农业，建设特色乡村。发展社区型合作金融，是发展社区合作制集体经济、发展综合性服务组织的重要环节，起到“拓展农村社区”的战略作用。相较于专业型资金互助社，村社型资金互助社不坚持纯粹经济思想，能因地制宜容纳包括村规民俗在内的乡村非正式制度到组织的正式制度当中去；资金配置的灵活性，有利于快速投放到农民群众在生产生活中最需要的领域，在发展新兴产业方面具有更久的持续力；也容易促成集体行动，鼓励群众参与到村庄内特色新产业的自筹自建当中去。

2.村庄内部要素联动缩小农户间差距。一是促进要素调整平衡大户与小农间差异。专业型资金互助社的金融支持只能让农户在产业扩张上做二元选择，无法做多元化配置。出于风险应对能力的约束，大多数小农社员都是风险厌恶偏好者，拒绝轻易借钱扩大生产，将参加资金互助社视为买入一份保单。由于社内农户异质性情况严重、禀赋差异较大，村域内农户间收入的差距也在逐渐拉大。而村社型合作金融组织可以更为有效地为小农提供各类借款，有利于实现家庭资产多元化配置，优化小农户在农业和非农资产上的结构，在有效分散风险的同时实现收入结构的优化和收入的增长。二是促进多要素联动。发展合作经济、组建合作金融组织就是要把资金留在乡村内，并激活土地、劳动力和资金三要素的联动。但是专合社的产业单一性促使互助资金流向单一产业，要素整合也是单方向的，也引发了要素配置效应的异化，拉大了农户种植业收入的差距，直接导致社区社会资本各要素的流失，农村社会内部难以依靠自身力量实现发展。所以，要规范重构要素交换市场，重建乡村社区建设内生动力，在综合型合作组织体系的框架下发挥要素流动的引导作用，利用资金要素合理调整“人地钱”三要素之间关系。

（三）鼓励农民创业增进城乡融合的需要。

1.立足社区支持新型职业农民培育。新型职业农民是以农业为职业、具有相当水平的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者。新型职业农民是发展现代农业、促进农业转型升级的重要力量。当前新型职业农民的培育由各市县的农林业等产业职能部门负责，在尽快完成上级工作任务的逻辑下，培育工作被弱化为种养技术的培训班，存在着培训时间过短、培训水平参差不齐等缺点。更重要的是，各地并没有建立与新型职业农民制度相匹配的配套服务和制度，且培训的实施主体是政府，社会资源广泛参与的机制尚未健全，也未建立与服务社区相挂钩的强制认证机制，受培训的农民普遍存在着“不知为何培训”的疑惑。所以，需要立足当地村社，建立基于社区服务的认证制度。村社型合作金融组织完全可以参与新型职业农民的认证工作，为拟认证职业农民提供关于金融管理的实习岗位，不仅可以提高未来职业农民的金融素质、统一进行组织化生产的能力和水平，还有利于拓宽农村合作金融组织服务乡村的功能和职能，“培養造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”。

2.扶助小型工商业发展推动乡镇建设。当前很多农民有离开乡村进入城市居住的意愿，但是新市民的城市新生活面临诸多障碍，市民化进程受阻。所以，要推进城市化进程，提高户籍城镇化率，走就地城镇化的路子。无论是在空间上还是在经济秩序中，小型场镇位于城市和乡村之间，起到信息交换和资源交流的作用。一方面，小场镇是教育、医疗、康养等资源在城乡之间的集散地，是传统农村与城市生活方式的交汇点，对农民有极大的吸引力，但较为落后的基础设施大大制约了城镇化的进程；另一方面，在高速城镇化的背景下，入城入镇农户有了实现多渠道创业的机会。相关研究表明，当前农民的非农生产性借贷需求已经大于农业生产型借贷需求。但商业银行的小额信贷对农户的非农小型信贷申请持有疑虑，专业型资金互助社则拒绝提供非农借款，只有村社型合作金融组织对支持农民发展小型工商业持积极态度，为入城入镇农户提供低息借款，帮助他们发展各类小型工商业。在增加农民创业机会、拓展增收渠道的同时，也支持了各地场镇的建设，进一步夯实城乡融合的基础。

四、发展村社型合作金融组织的建议

（一）将发展村社型合作金融组织纳入农村金融改革目标之中。要借鉴各地发展专合社的经验教训，有步骤地在有条件的乡村建立村社型合作金融组织。在初期阶段可借鉴运营贫困村资金互助社的经验，初期组织的管理职能由村干部兼任，待完成初期事务并建立起完善的民主管理机制之后，按照选贤任能的原则和民主选举的方式形成新的管理层，并探索发展职业经理人制度。财政应该有一定的支持，但应该引入“示范社”制度，财政扶持力度应与运营情况相挂钩。村社型合作金融组织应享有当前专业型合作金融组织享有的一切政策优惠。

（二）扶贫资金互助社按合作金融组织标准择优升级改造。在完成最初阶段的集中精准扶贫的任务之后，可以通过引入金融机构管理制度，将合格的扶贫资金互助社升级改造成为村社型合作金融组织。经过十年的发展，我国贫困村扶贫资金互助社在脱贫攻坚上建立了不可磨灭的功绩，应该通过走升级改造的路子继续服务所在乡村。对扶贫资金社的改造应该遵循以下四项原则，即保持村庄社区性质不变、引入正规金融机构管理规制、与专合社或其他合作经济组织走外部合作的道路、适度灵活安排借款占用费。

（三）深化供销社改革与发展村社型合作金融组织相融合。当前，应该优先发展在综合服务社框架内的社区型合作组织，将专合社的专业型资金互助社按照横向联合的方式发展资金互助联合社。按照“从上到下”的思路，将符合条件资质的农民自发成立的或由贫困村扶贫资金互助社发展而来的村社型合作金融组织纳入到综合服务当中，有条件地支持各地村社合作金融组织发展。

（四）将合作金融服务与新型职业农民制度建设有机结合。探索培育新型职业农民新体系，应与发展农村合作金融组织有机结合起来。新型职业农民应该是一群具备一定金融知识的新兴农业职业人，村社型合作金融组织业务灵活，是培养、实习职业农民的绝佳场所。要建设新型职业农民认证制度，将服务村社型合作金融组织的情况纳入考核内容，为新型职业农民申请人提供一个快速熟悉村社工作的实习机会。

（五）发展村社型合作金融，实现新型村级集体经济的资本增值。复兴集体经济、探索建设村级新型集体经济组织，是巩固我国农村基本经济制度、维护“统分双层经营”的有力手段。当前乡村普遍重视个人资本，集体经济主要借用生产合作的方式，与真正意义的村集体经济有本质的区别。未来应该鼓励村级新型集体经济在实现“资产变资本”的过程中，入股注资本村的村社型合作金融组织，在实现一定程度增值基础上，同时支持本村村民的发展和乡村建设，强化资本在村社内部循环的功能。

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