网络群体性事件应对制度探究

2018-05-23吴志红邵雪

行政与法 2018年4期

吴志红邵雪

摘要：网络群体性事件应对制度在处置网络群体性事件中具有重要作用，但现有的网络群体性事件应对制度存在层级效力偏低、侧重管制、呈碎片化、缺少预警机制等问题。因此，应当从应对制度体系、立法制度层级、应对措施、预警机制等方面着手完善网络群体性事件应对制度。

关键词：网络群体性事件；应对制度；预警机制

中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）04-0013-07

作者简介：吴志红（1974—），女，江苏南京人，河海大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为行政法学、立法学；邵雪（1993—），女，江苏徐州人，河海大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

随着互联网应用技术的飞速发展，目前我国已经形成了一个庞大的“虚拟社会”（Virtual Community）。有数据显示，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿。[1]通过互联网，人们可以足不出户、随时随地知晓国内外各种讯息。互联网虽然为人们提供了前所未有的便利，但其暴露出来的问题也不容忽视。与传统媒体不同，互联网的互动性使网民不只是被动地接收信息，而且能够主动地传播信息。与此同时，互联网应用技术的全面普及也给既有的法律规范、道德规范带来了极大的冲击。2003年，“孙志刚事件”发生后，网上掀起了舆论风暴，一些学者由此联名上书全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会，建议审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）。在舆论的压力下，有关部门迅速查处了相关责任人员。2003年6月20日，国务院发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了《收容遣送办法》。“孙志刚事件”使得2003年成为中国的“网络舆论年”。在这一年，我国网民看到了公众通过网络舆论改变事件进程的力量，也是在这一年，政府公信力遇到了前所未有的挑战。

一、网络群体性事件的内涵和类型

（一）网络群体性事件概念界定

当下，对于网络群体性事件概念的类似表述有“网络事件”“新媒体事件”“网络突发事件”等，有明确定义的概念是“网络集体行为”，指的是在某一时间内，网民自发或有组织地聚集在某个网络公共领域，用多个网民发贴子，进行网络表达的行为。[2]随着网络社会的迅速发展，新问题不断出现，使得这一概念越来越难以适用，其更多地被表述为网络群体性事件。但有关网络群体性事件概念的界定，学界也没有形成统一认识。有学者认为，网络群体性事件是指在一定社会背景下形成的网民群体为了共同的目的，利用网络大规模地发布和传播某一方面的信息，以制造舆论、发泄不满，具有群体性事件的主要特征，即“在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普通的影响和鼓舞而发生的集群行为”。[3]有学者从新闻学的角度认为，网络群体性事件的本质是网民群体围绕某一主题、基于不同目的，以网络聚集的方式制造社会舆论、促发社会行动的传播过程。其是自发的、也可以是有组织的，可能是有序、健康的，也可能是无序、不健康甚至是非法的。[4]

笔者认为上述两种对于网络群体性事件概念的认知虽然角度不同，但要素是相同的，即主体是网民群体，运用网络聚集的方式，最终产生了制造社会舆论、推动社会事件发展的作用。

（二）网络群体性事件的类型

由于网络群体性事件极具复杂性，因而学界对其分类划分的标准也比较多。其中，最为主要的标准是根据事件起源空间和性质进行分类。

⒈根据网络群体性事件的起源空间标准可将网络群体性事件划分为网络诱发型、[5]现实触发型和网内外联动型三种类型。网络诱发型网络群体性事件起源于网络空间，因参与及回应人数众多而演变成为网络群体性事件。例如：2010年2月20日至21日，关于山西一些地区即将发生地震的消息通过短信、网络等渠道疯狂传播，由于听信“地震”传言，山西太原、晋中、长治、晋城、吕梁、阳泉六个地区几十个县市数百万群众2月20日凌晨开始走上街头“躲避地震”，严重影响了社会稳定。现实触发型网络群体性事件起源于现实生活中，在被网民放到网络空间引发强烈的网络舆论后就可能转化为社会性群体事件。例如：2007年，重庆的“钉子户”事件，最初并没有引起公众的关注，当网友将现实中的“钉子户”照片放到网上后才引发热议，其形成的网络舆论狂潮直接推动了该事件的发展。网内外联动型网络群体性事件是指在现实社会与网络空间均存在的群体性事件，相互渗透、彼此影响。例如：2011年，日本核电站爆炸引发“核泄漏”之后，我国部分地区掀起了“抢盐潮”，网上谣言四起，引发了网民恐慌，现实社会中公众疯狂抢盐进一步加剧了网上舆论的传播。这三种类型的网络群体性事件都会或多或少地影响社会稳定。

⒉根据网络群体性事件反映网民诉求种类的标准，可以将网络群体性事件分为单一诉求型[6]和混合诉求型。单一诉求型主要分为四类：第一类是宣泄情绪型，即网民不论事实真相如何，只“为了骂而骂”的。第二类是还原真相型，例如：2016年，“雷洋案”发生后，广大网民对北京昌平警方公布的雷洋在嫖娼被抓捕的过程中因心脏病发作死亡的说法存在质疑，随即要求还原事件真相的呼声在网上愈发高涨。第三类是维护权益型，例如：2006年，“许霆案”的被告人一审被广州市中院判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并没收个人全部财产。此判决一出，便引发了公众热议，数以万计的网民为维护许霆的合法权益在网上发帖呼吁。2008年3月，广州市中院终审判处许霆五年有期徒刑。第四类是追究责任型，在此类型网络群体性事件中，网民的诉求是针对公共事件追究渎职官员的责任。[7]如“杨表哥”的微笑门事件在网上爆出后，该公务人员立即受到了网民的强烈谴责并且迅速被相关部门撤职查办。混合诉求型是指网民在网络群体性事件中的诉求是多重的、混合的。例如：2016年，“魏則西事件”在网络上掀起了舆论狂潮，网民在该事件中的诉求包含了“还原真相、维护权益、追究责任”等。随后，北京武警二院及背后的莆田系民营医疗机构、百度以及相关媒体等宣传虚假信息广告平台均被有关部门查处。

二、我国网络群体性事件应对制度的现状

（一）现有的关于网络群体性事件应对制度的规定

除以上制度之外，最高人民法院出台的相关司法解释，①针对的主体主要包括互联网、移动通讯终端、声讯台、用户等，内容涉及传播淫秽电子信息、侵害信息网络传播权、利用信息网络实施诽谤等多个方面。同时，各地方也相继出台了相关制度，例如：《天津市公共计算机信息网络安全保护规定》《山西省计算机信息系统安全保护条例》《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》等。

（二）现有网络群体性事件应对制度存在的问题

⒈现有制度层级效力偏低。通过上表可以看出，虽然我国网络监管制度文件的数量呈逐年递增趋势，但就总体而言，这些制度文件的效力层级较低。与网络群体性事件应对相关的法律仅有《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国广告法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国网络安全法》，其他的相关制度均是行政法规、部门规章及规范性文件，其中，部门规章和规范性文件的数量最多。另外，我国目前对网络群体性事件进行监管的主要是各行政主管部门，这些行政主管部门的监管依据主要来源于部门规章和规范性文件。相关制度的效力层级低，必然会影响到我国网络群体性事件应对制度的监管效果。

2.现有制度规定偏重于管制。目前，我国与网络群体性事件相关的制度主要规范对象有两类：即网络平台和网络用户。针对网络平台的制度规定主要侧重于对各平台的资格审核，②例如：《互联网药品信息服务管理办法》《非经营性互联网信息服务备案管理办法》等都规定了提供相关服务的网络平台所应具备的条件、必须履行的义务及相关手续。针对网络用户主要规定了用户在网络活动中所应遵守的具体规则以及违反规则应承担的法律后果，③例如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第五条规定：任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播九种信息；第六条规定：任何单位和个人不得从事五项危害计算机信息网络安全的活动；第二十条明确规定了网络用户有第五条、第六条所列行为应承担的法律责任，包括六个月以内停止联网、停机整顿、取消联网资格、治安管理处罚、追究刑事责任等内容。另外，删帖、封号、对视听资料进行删减剪辑等监管手段在对网络用户的监管中所占比重也偏大。例如：国家广电总局下发的《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》就规定了互联网视听节目禁止含有十个方面内容，二十一个情节的视听节目要及时进行剪接、删除。这种重管制、轻引导的监管方式容易使网民产生逆反心理，从而进一步扩大不良网络舆论的影响，不利于网络群体性事件的预防和及时有效的应对。

⒊网络群体性事件应对制度呈碎片化。尽管我国已出台许多规范互联网的制度，但目前还没有专门的网络群体性事件应對制度，网络群体性事件应对制度基本上都是在相关的网络监管规范之中有所体现。例如：《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》主要是对《中华人民共和国刑法》第二百四十六条中“捏造事实诽谤他人”“情节严重”的解释；《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》主要是对《中华人民共和国侵权责任法》第三十六条的解释。网络群体性事件应对制度的碎片化至少会引起两个方面的问题：一是网络群体性事件应对制度体系不完整。网络群体性事件应对制度包括事前预防、应急处理、事后消除不良影响三大部分，而我国目前尚未建立网络群体性事件预警制度，应急处理、事后消除不良影响制度建设也存在很多不足。二是网络群体性事件应对制度在微观层面不可避免地存在着竞合与冲突。例如：《网络出版服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》，前者规范的网络出版服务，是指通过信息网络向公众提供网络出版物。网络出版物是指通过信息网络向公众提供的，具有编辑、制作、加工等出版特征的数字化作品，包括具有知识性、思想性的文字、音视频读物等。后者规范的互联网文化产品是指通过互联网生产、传播和流通的文化产品，包括网络表演、网络艺术品以及将表演、艺术品、动漫等文化产品以一定的技术手段制作、复制到互联网上传播的文化产品。可见，前者规范的客体是后者管理的一部分，但前者的主管部门是国家新闻出版广电总局及地方人民政府的各级出版行政主管部门，后者的主管部门是文化部及地方各级人民政府文化行政部门，两者存在一定的冲突。此外，两部规章在用户规范、处罚责任方面的规定也完全不同。

⒋缺乏网络群体性事件预警机制。网络群体性事件具有突发性，一旦发生，处理起来就比较复杂。因此，应对网络群体性事件最为有效的方法便是建立完善的预警制度，将网络群体性事件的发生扼杀在萌芽状态。而缺乏有效的社会预警机制，政府各相关部门管理失当，社会预警系统配套措施缺失，是我国目前网络群体性事件预警制度的现状。一是我国没有成立网络群体性事件预警的专门机构，也没有制定有关预防网络群体性事件发生的预警制度。2017年11月14日，工业与信息化部印发的《公共互联网网络安全突发事件应急预案》（以下简称《预案》）虽然包括了公共互联网网络安全突发事件分级、监测预警、应急处置、预防与应急准备、保障措施等内容，但《预案》中的应急预警对象是突然发生的，由网络攻击、网络入侵、恶意程序等导致的，造成或可能造成严重的社会危害或影响，需要电信主管部门采取应急处置措施予以应对的网络中断（拥塞）、系统瘫痪（异常）、数据泄露（丢失）、病毒传播等事件，[8]而且《预案》也并非是明确针对网络群体性事件而作出的，因此，网络群体性事件预警制度仍是我国立法的空白点。

三、完善网络群体性事件应对制度的对策

（一）完善网络群体性事件应对制度体系，提高立法制度层级

一是要对现行的网络群体性事件应对制度进行详细梳理，以进一步完善网络群体性事件应对制度体系。围绕事前预防、应急处理、事后消除不良影响三部分分别梳理和构建相关制度，使网络群体性事件应对制度形成一个内在紧密联系的整体。在进行制度梳理的同时，还需要解决现有制度之间存在的竞合与冲突的问题，为相关部门的网络舆情和网络内容管控提供有力的制度依据。二是提高我国网络群体性事件应对制度的立法层级。在我国现有的网络群体性事件应对制度中，行政法规、地方法规和部门规章的数量是全国人民代表大会及其常务委员会通过法律总数的数倍，这不仅直接影响了网络群体性事件应对制度立法的严肃性、权威性，而且还存在比较明显的部门利益、地方利益倾向。通过多年的实践，我国现行行政法规、部门规章中已经有许多成熟的有关网络群体性事件应对制度的规定，应该将其整合上升到高一级别的法律层级。

（二）完善网络群体性事件应对措施

我国现行网络群体性事件应对制度仍带有传统管理重条块轻整合、重管制轻激励、重打击轻引导的“刚性”特点。随着依法治国进程的推进，引进和加强“柔性”应对措施势在必行。“柔性”应对措施最显著的特点是着重于制度的激励和引导功能。例如：近年来逐渐发展起来的网络“微博问政”“政务微博”等，这些将单向宣传改为双向沟通的政民交流方式使政府与公众形成了良性互动。这种“柔性”措施具体运用到网络群体性事件应对制度中，就是要促进现行网络群体性事件应对制度的整合，加大政府信息公开力度，积极探索建立网络信息权威发布机制，将打击作为最后手段，最终实现从“管理”到“治理”再到“善治”的转变。[9]

（三）建立网络群体性事件预警机制

作为网络群体性事件治理中较为经济的手段，应及时建立网络群体性事件预警机制，其内容应包括网络群体性事件的监测、预测、预报、预控四个部分。监测是指对可能引发网络群体性事件的各种因素进行监控，收集可能发生网络群体性事件的信息，掌握第一手资料。预测和预报指通过对监测活动得到的信息进行鉴别、分类和分析，对未来可能发生网络群体性事件的类型及危害性作出评估，并在一定限度内发出警报。预控是指针对可能引发网络群体性事件的因素采取积极的应对措施，制定预案以避免网络群体性事件的发生或者减少其造成的损失。

此外，还需要制定与网络群体性事件预警机制相关的配套措施，主要包括以下几个方面：一是要充分发挥计算机技术在网络群体性事件预警中的作用，根据分级内容和预警指标，运用定性加定量的综合分析技术，对事件的发展趋势作出预测同时作出等级预报。二是建立良好的互动机制。[10]目前，许多政府部门都设有专门的网上投诉监督平台，为与网民形成良性互动创造了条件。网络群体性事件的发生往往早有预兆，在萌芽初期，相关部门应主动与网民进行互动交流，积极引导、科学判断、及时做出预警。三是发挥社会组织的作用。社会组织对网络群体性事件的萌发较为敏感，其非政府、非营利的特点使其与公众沟通的有效性更加显著，所以，充分发挥社会组织的作用，有助于网络群体性事件预警制度的实施。