孙传辉 王丽艳

摘要：实行中期财政规划管理，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的要求。而准确的财政收支预测是其基础和重要保证。文章阐释了财政收支预测对中期财政规划管理的重要作用，将财政收支预测的内容分为宏观经济预测、财政收入预测和财政支出预测三部分，分析了中期财政规划管理中财政收支预测的现状及存在的问题，提出针对性的政策建议。

关键词：中期财政规划；财政收支；预测

一、 引言

中期财政规划是在年度预算基础上，通过科学合理地预测未来三年经济发展和财政收支变化情况，确定财政收支政策的相关改革方案，滚动编制三年预算，实现财政收支的跨年平衡，逐步实现中期预算。我国的中期财政规划管理，是在充分借鉴发达国家几十年实践经验基础上，在经过河北省本级、河南焦作市、安徽芜湖县三级财政试点后，于2015年正式开始启动，目前省、市、县各级的中期财政规划编制工作逐步推进，有序开展。在当前国内外经济形势复杂、我国经济处于新常态的背景下，实行中期财政规划管理，对于加强政府预算管理能力、促进财政的可持续发展具有重要意义。

目前，国内关于中期财政规划管理的研究，主要集中在国际经验借鉴总结、国内现状及政策建议方面，鲜有专门研究财政收支预测的文章。本文从财政收支对于中期财政规划管理的重要性入手，阐述了中期财政规划管理中财政收支预测涵盖的主要内容，分析当前中期财政规划管理中财政收支预测的现状及存在的问题，提出有针对性的政策建议。

二、 财政收支预测在中期财政规划管理中的重要性

实施中期财政规划，首要的步骤就是对未来3年的财政收支状况进行科学合理的预判，之后以此预测为基础，针对现有收支中存在的问题，制定收支政策改革方案。财政收支预测是中期财政规划管理的基础性工作，后续的预算编制和执行工作都是建立在科学的预测前提下。科学的收支预测，才能体现中期财政规划管理的前瞻性，保证财政收支政策改革方案的顺利实施，更好地实现国家和地区经济社会发展的中期目标。可以说，政府在财政收支预测方面的能力，关系到中期财政规划能否实施成功，也直接影响到能否顺利过渡到中期预算。

1. 科学预测财政收支，可增强中期财政规划的指导性和可操作性。相比于年度预算，中期财政规划涉及的预算周期更长、不确定因素更多，更难于准确把握国际国内经济形势、国家政策、财政收支状况等变化，因此其财政收支预测难度更大。高质量的财政收支预测，是中期财政规划制定的基础，是准确有效地分析财政收支政策问题的前提和保障，可以为合理确定中期收支政策方案提供现实依据和指导。只有加强对预测工作的重视，才能科学规范地制定中期财政规划，使其更具有指导性和可操作性。

2. 科学预测财政收支，可提高中期财政资金的使用效率。科学地开展中期财政收支预测，才能确定可支配的财政资源数量，使政府将其有限的预算资源分配到关键规划上，继而有效地提高中期财政资金使用过程中的效率。如果中期财政收入预测值的区间范围偏离实际值较多，可能会导致前阶段财政支出额过于宽裕，后期却非常紧张；反之，可能会导致中期财政支出计划过于紧张，使得部分支出被低效率挤压，进而使政府公共服务职能无法切实发挥出来。如果中期财政支出预测范围超出实际值，这种高估支出可能带来后期支出的压缩和讨价还价；反之，低估支出又可能带来的严重“超支”甚至突击花钱现象。

3. 科学预测财政收支，有助于鉴别和防控中期财政规划管理中的财政风险。中期财政规划通过对未来3年财政收支状况的预测，可以统筹配置财政资源，有效降低财政资源总量以及支出责任和义务的不确定性，有利于及时甄别、控制、防范及尽早化解财政风险。通过科学预测财政收支，可防止和规避一些年度预算的短视行为，克服年度预算执行中的“顺周期”问题（即经济衰退时实现收支平衡而导致经济运行“雪上加霜”，经济繁荣时实现收支平衡而导致“热上加热”），从长远发展的角度，考察经济发展、环境保护、民生等领域以及财政可持续发展所面临的不确定性，并研究中期财政规划中这些可能存在的不确定性因素的隐患及可能产生的后果，更加合理地掌握并防范政府赤字和债务规模，分析债务的各组成部分，防止或控制财政风险的积累，使得财政健康、稳定、可持续发展。

三、 中期财政规划管理中财政收支预测的内容

具体而言，中期财政规划管理框架下财政收支的预测内容包括：

1. 预测与分析宏观经济形势。宏观经济预测是中期财政规划管理中对财政收支进行预测的首要任务。它是根据国内外经济发展形势的变化，结合社会发展的状况，分年度预测国家宏观经济形势的大体走向，包括GDP、城乡居民收入水平、CPI、城镇失业率、进出口情况、利率、金融市场活跃度、消费者信心等关键数据。我国目前经济发展处于新常态，经济增长存在很多不确定因素，对经济增速、宏观调控政策的实施效果的预测有难度，因此應选择科学合理的模型预测宏观经济形势，进而才能以此为依据，预测未来财政收入规模。

2. 预测中期财政收入。中期财政收入的预测是基于以往财政年度内政府收支情况、当地物价变动幅度、实行的经济政策等主要经济变量的影响，并在考虑未来3年左右经济发展趋势、重大财税政策等影响财政收入变动的相关变量走势基础之上，评估相关政策对经济运行及财政收入的影响，运用预测的计量模型，测算下一规划期内财政收入，包括税收收入、非税收入、资本收入、债务性收入、上级政府转移支付等项目，分析得出滚动预算的未来3年的财政收入的变化趋势及幅度。预测中期财政收入，要从经济发展新常态和经济结构调整出发，可以对各项收入类别进行专门的分类研究，建立财政收入与相关影响因素的计量模型，并对模型和相关数据进行实时跟踪和动态调整，才有可能取得详实可信的财政收入预测数据。

3. 预测中期财政支出。在中期财政支出预测过程中，要充分考虑国家当前或者今后实施的发展规划及相关政策的开展情况，厘清规划期内国家或者地方出台的重大改革政策、实施的重点项目、优先发展的行业部门等的资金需求，得出主要支出项目的成本核算、绩效目标及政策优先程度排序，以便科学安排支出规划，有序安排财政支出。要预测中期财政规划中确定的改革方案所需的财政支出规模，通过建立动态规划的支出体系和严格的财政支出限额机制，使得中期财政支出计划科学合理。

四、 我国中期财政规划管理中财政收支预测的现状及存在的问题

1. 财政收支预测模型缺乏，预测方法单一，缺乏创新。发达国家在中期财政框架的长期实践过程中，经过不断摸索，利用先进的预测方法，运用计量预测模型来对经济增长、财政收支规模等进行预测，建立起相对科学的预测体系。而在我国中期财政规划的财政收支预测中，由于影响财政收支的因素较多，收支对各因素的敏感程度不同，目前我国财政部门很少运用计量模型来预测财政收支，主要运用基数法进行预测，受人为因素影响较多，大多只是停留在静态模型分析上，忽略了一些影响财政收支变动的重要影响因素，往往就数字分析数字，只看到表面现象，而没有深层次分析背后的实质。具体表现在：财政收支预测结果对政府制定决策的参考价值不大；缺乏量化分析财政收支与经济政策等相关因素的内在关系；对重点行业、部门的未来变化趋势分析预测不够。

2. 国际国内经济形势及政策的变化，加大了中期财政规划中财政收支的预测难度。当前国际经济形势复杂多变，我国的经济也处于增长速度换挡期、结构调整镇痛期、刺激经济政策产生负作用的消化期等多期叠加，随着改革的不断深化，体制机制的深层次矛盾显现，政策调整和变化可能性大，况且由于中期财政规划的时间相对较长，财政收支的准确预测不易做到。此外，我国政府主要依靠“中央定政策、地方来执行”的纵向治理方式，地方政府难以预期中央政策的调整，加大了地方财政收支预测的困难。首先，短期的调控性政策多，比如：提高社会保障最低标准、调整工资标准、优先发展的产业行业给予税收优惠以及涉及民生事业的各项改革等，每项政策的落实都需要财政进行配合，会带来财政收入的减少或者支出的增加。这些政策往往都是中央统一制定地方政府执行，是地方编制中期财政规划时无法提前预期的。其次，各地方财政部门无法准确预计规划期内中央财政给予的转移支付总额，因此造成省级、市级中期财政规划编制中财政收支预测的困难，这其中越低级别的政府越依赖于上级对其的转移支付，其财政收支的预测也就越不容易。

3. 财政收支预测的基础数据零散，亟待整合。中期财政规划的财政收支预测，需要预测全国、各省经济形势，产业布局结构、居民个人行为、企业活动等变化，要以财政及各部门采集大量历史数据为基础。但在现实中，各类型数据比较分散，除了国家统计局收集的数据外，各部门掌握相关领域的数据，一方面收支预测所采集的数据部分来源于人工采集，数据的准确性大打折扣；另一方面数据来源于不同的业务系统和数据库中，各个系统之间数据格式不同，缺乏统一标准，在不同系统中的数据可能有部分重复或存在“信息孤岛”，数据的可用性和匹配性较差，甚至出现数据不完整或模糊信息，数据的整合工作任务繁重。基于这样的数据所做出的分析，必然难以进行高质量的财政收支预测，继而无法指导中期财政规划的编制和实施。

4. 从事财政收支预测的工作人员业务能力有待提高。

很多发达国家的财政收支预测水平较高，他们设立专门机构，招聘专业从事财政收支预测工作的人员，为其中期财政规划的实施奠定了良好的基础。而我国目前缺乏专业的财政收支预测人员对中期财政规划的预测工作进行深入细致的研究，只是由财政部门的预算编制人员以及预算单位的财务人员根据工作经验及对政策的理解把握来进行，主观随意性较强。财政部门的预算编制人员对中长期财政政策、宏观经济的趋势走向、财政收支等指标的预测分析能力总体不强，没有统计专业知识，难以掌握预测模型及操作方法。部门中期财政规划的收支预测，需要预算单位财务人员在熟悉财务知识之外，理解和把握本部门、本单位业务发展规划和有关的重点政策，掌握一定的部门业务知识。

五、 政策建议

1. 建立和改进中期财政规划财政收支预测模型。充分吸收国外的实践经验，运用先进的计量模型预测中期经济和财政收支。通过经验判断、滚动分析和模型预测等方法，根据经济和财政收支历年统计资料，将各种影响因素考虑在内，例如宏观经济情况、人口发展情况以及地区差异，分析判断中期财政收支结构、总量等发展趋势，不断提高预测的可靠性。预测所遵循的假设前提和使用方法要在文件中明确说明，方便上级和公众查阅或了解。在中期财政规划的编制过程中，要结合财政收支的历史数据和趋势，严格地设定模型并进行检验，通过历史数据的丰富来加强对模型的修正，不能简单地建立线性模型进行拟合。建议通过招投标等方式鼓励财政部门与高校等科研机构的合作，也可采取向社会机构购买服务的方式，结合现有关于财政收支预测的研究成果，探索建立针对国家、省级财政、市级财政等不同层面的，适合我国国情的中期财政规划财政收支预测模型，使得预测更加专业化和权威化，预测水平不断提高。

2. 密切关注中期财政规划中财政收支预测情况的走向。财政收支的当年及历史数据是预测未来财政收支的重要依据，随时更新宏观经济及财政收支数据是制定财政收支改革政策和预测财政收支的前提。在中期财政规划管理预测财政收支的过程中，需要仔细对收支状况进行跟踪，及时对预测进行反馈，从而不断检验和修正预测模型。各级部门应每年定期（月度或者季度等）对所有的宏觀经济指标及财政收支进行预测修正；在财政年度结束时，要对财政预测是否成功进行评估，以对将来的预测结果进行改进；此外还要跟踪评价收支项目，以加强绩效管理。在使用“因果”模型进行预测时，对于预测结果和实际情况的差异，要分别找到原因：是对原因预测中的错误，是模型设定的错误（估计或预测本身的错误），还是由于政策的变化导致预测结果的变化（预测做出后发生的政策改变）。

3. 做好数据收集分析工作，推进信息化建设。中期财政规划管理中财政收支的预测，需要做好对所需的基础数据的收集和相关信息分析方法和技术的更新，进一步推进财政信息化建设，加强数据的收集、分析和处理能力。首先，要实现部门预算与中期财政规划相关软件的对接和适配，统一数据格式标准，消灭预算中的信息孤岛，使得财政系统内部的数据可以共通共享，并通过数据的整合衍生出新的信息，发挥数据更大的使用价值。其次，建立共享数据库，包括国家宏观经济政策、财政政策、部门专项政策（特别是民生等发展性支出领域的政策）的变化及影响、各类规划情况等，从各种途径采集信息，完善采集信息渠道，丰富数据资料来源的多样性，并借此检验数据的准确性，使高质量的数据成为准确预测财政收支的技术支持。再次，整合财政基础信息、财政收支运行数据以及宏观经济数据、各部门业务数据等，建立大数据处理中心，实现经济数据、财政信息的统一储存和管理，将有价值的、综合性信息提供用来辅助业务管理与决策，提供编制中期财政规划的数据支持。

4. 加强人员培训，建立专业的财政收支预测队伍。提高中期财政规划财政支出预测的科学性与合理性，必须立足于我国的基本国情，切实加强专业化财政收支预测人员的队伍建设。首先，我们要选择熟悉财政业务、具备计算机和统计的专业知识、综合素质高的人员，制定长的专业培训计划，逐步培养出一批专业化的财政收支预测人员；其次，应加强国际间的交流合作，特别是借鉴发达国家的财政收支预测方法和经验，选派优秀的学者或财政专业人员进行交流访问；再次，加强对政部门的预算编制人员以及预算单位财务人员的业务培训和工作交流，对中期财政规划编制方法、预测模型、统计工具、数据标准等收支预测知识进行培训，提高预算编制水平；最后，收支预测总是处在不断调整和逐步提高准确性的过程中，预测人员要注意从之前的预测实践中总结经验教训。

5. 注重各部门、各级政府的分工和协调配合。中期财政规划虽然由财政部门负责汇总编制，但是对中期财政收支的预测需要建立在各预算部门中期政策目标和收支预测准确性的基础上，不仅需要预测全国经济形势、各省经济形势，还需要预测经济结构、消费者行为反应、企业行为等方面的变化，并在此基础上构建各种财政收支预测模型，这些工作仅仅依靠财政部门是很难完成的，因此需要政府与其他部门、各级财政部门之间通力合作才能完成。地方政府督促和协调相关部门做好中期财政规划管理的财政收支预测工作；发展改革部门应做好宏观经济形势的预测和研判工作，并及时通报宏观经济政策的情况；统计部门预测有关经济数据并提供基础数据资料；财政部门应协调相关部门，建立起良好的沟通渠道，加强信息的交互与共享；人大常委会预算工作委员会参与收支测算，并充分发挥其监督作用。各部门、各级政府加强管理，各环节有序衔接，使得预测工作有条不紊，顺利开展。

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作者简介：孙传辉（1991—），男，汉族，江西省吉安市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政货币政策、财税理论与政策；王丽艳（1989-）（通讯作者），女，汉族，湖南省娄底市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为公共经济学、发展经济学。

收稿日期：2018-01-08。