刘卫常

近年来，农村基层民主选举在组织指导上越来越科学，在程序操作上越来越规范，在选举结果上也越来越符合民意。但是，随着农村经济社会的不断发展和农村基层民主选举实践的不断深入，选举中出现的问题也日渐增多，尤其是近两年的镇村合并导致农村的选举情势更加复杂、派性斗争愈发严重。如果处理不当，将会进一步影响到农村的政治稳定和基层民主的发展。党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。完善农村基层民主选举，推进基层民主建设，不仅是新时代实施乡村振兴战略、构建“三治合一”乡村治理体系的题中之义，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。农村基层民主是中国民主政治的试验田，我们要在民主进程中不断总结经验教训，进一步推进农村基层民主选举的完善与创新，促进基层民主政治的深入发展。

一、教育引导群众正确行使民主权利

1. 加大宣传教育力度，提高村民的文化水平和民主素质

列宁指出，“文盲是站在政治之外的。”现行各种制度为村民提供了政治参与的条件和机会，但还需要村民有相应的政治素养和参与能力，否则仍只能游离于政治之外，做旁观者而不是真正的参与者。因此，要通过加强农村九年义务教育、建立专门的教育培训机制等多种途径来提升村民的文化素质；充分利用广播、电视、手机资源，通过散发传单、小册子、贴宣传海报等多种形式宣传农村基层民主，不间断地灌输民主政治知识，有针对性地对村民进行思想政治教育，培养其民主意识，摒弃小农意识和宗派意识，珍惜自己的民主权利，投好神圣的一票；通过典型示范深化村民对村级换届选举和自身民主权利的认识，比如，开展以“投出庄严一票、选好两委班子”为主题的宣传月活动，在本土电视台反复播放

“优秀村党支部书记、村委会主任”的先进事迹等；政府和社会还要加大投入，大力兴建农村文化娱乐设施，如建立村办图书馆、村级健康中心、村级老年大学，成立老年协会、广场舞协会等，积极开展内容健康、丰富多彩的文化娱乐活动，以此来增强农民的认知能力，提高其文化素养，进而取代村民的以血缘为中心，以家族、宗族 “相互扶助”为主轴的生活圈子，使他们逐步淡化家族观念、宗族观念，在选举中不唯家族、宗族利益来选人，而是能够重品德、魄力、能力等选人。

2.加强农村法治建设，提升村民的法律素养

基层民主建设是乡村治理的重要组成部分，完善农村基层民主选举，必须要加强农村法治建设，不断提升村民的法律素养，使村民能依法依规参与选举。要向村民宣传宪法、村民委员会组织法等相关法律法规，并且将遵纪守法、民主议事等写入村规民约，让村民知法懂法，熟悉民主的基本原则、运行规则和运行程序，培养主体意识、权利意识、法律意识和竞争意识，使他们逐步成为“政治人”“法律人”，从而能积极主动、有序有效地投身民主选举的实践，积累民主经验，提高参与技能，并且在不断的实践中能够清楚辨识、自觉抵制和主动监督选举中的违法违规行为。

二、加強党委、政府的组织领导和指导推动

地方各级党委、政府要端正自身位置，减少干预，加强对选举的组织领导、指导，这是农村基层民主选举顺利进行的强大后盾和有力保障。

1.加强地方各级党委的组织领导作用

党的十九大报告指出：“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”完善农村基层民主选举，保障广大村民的民主权利，就必须坚持党的核心领导作用，这也是乡村振兴战略实施的政治保证。农村基层民主选举离不开各级党委的组织领导，离不开各部门的密切配合。县、乡一级要形成党委政府领导挂帅、组织部门统一牵头、民政部门业务指导、有关部门协同参加的组织领导体制，统筹协调、层层落实，做好培训督查、舆情监测、应急处置、制度建设等工作，确保村级换届选举的顺利进行。特别是要强化乡镇党委对基层民主选举的领导，乡镇党委在乡村治理上要把握好“度”，既不能随意对待或放任不管，也不能干预过度，在村级换届选举中，要严格组织原则，抓好宣传教育，做好群众思想工作，引导群众把政治合格、德才兼备、有群众威信、热爱农村事业的村民选进村级组织中。同时，也要发挥好村党支部的作用。农村党支部在乡村治理中的地位举足轻重，村党支部在村级换届选举中要切实发挥好领导核心作用，其他村级组织必须接受和服从村党支部的领导，紧密配合，团结协作，使村级换届选举工作得以顺利开展。

2.发挥乡镇政府的指导和推动作用

乡镇政权组织是农村基层民主建设的指导和推动者，影响着农村基层民主的发展以及农村基层民主选举的进程和效果。完善农村基层民主选举，必须真正发挥好乡镇政府的指导和推动作用。乡镇领导干部要定位好自己的角色，破除“主人”思想、特权思想，科学指导农村基层民主选举工作，力避对民主选举的权力渗透。要进一步深化政治体制改革，扭转乡镇政府的工作作风，变管理型政府为服务型政府，树立服务理念，尊重农民在选举中的主体地位，为农村基层民主选举提供必需的公共产品，依法依规指导和监督农村基层民主选举的开展。必须最大限度地避免失范行为的产生，比如说，乡镇政府不得干涉村委会选举，不得提名、指定村委会主任以及其他村干部候选人，也不得采用暗示、大会小会宣传某人、公私场合提高某人威望等办法使村民产生“某某是指定人选”的联想；乡镇领导干部要严格自律，对于一些心怀目的者的利益诱惑，应遵循职业操守和道德底线，遵守法纪法规，绝不“踩地雷”，碰“高压线”，使换届选举风清气正，真正选出新农村建设所需之人。

三、确保农村基层民主选举的程序公正

程序公正是建设政治文明和现代法治社会的基石，也是实现结果公正的前提和保障。若缺乏科学的选举程序，民主选举不仅难以达到既定目的，甚至可能成为腐败的催化剂。因此，完善农村基层民主选举，关键是要严格履行选举程序，确保选举的合法性、公正性，防止村民选举权利的虚化。

1.重视“选举前”的宣传培训

（1）成立村级换届选举工作领导机构。选举前，要成立由县（市、区）委书记担任组长的村级换届选举工作领导小组，乡镇要成立党委书记任组长的领导小组，并组建专门的工作机构，科学指导村级换届选举，制定选举工作实施方案，做好组织宣传工作，协助各村选举领导机构组织投票与唱票工作，负责处理选举中出现的各种问题。这是促进农村基层民主选举有序有效进行的组织保证。

（2）做好宣传动员工作。选举前，乡镇党委政府要组织人员进村入户摸底，掌握社情民意和选情动向，做好群众思想工作。要充分利用广播、电视、网络、手机、电子信息屏、村务公开栏等资源，制作张贴好选举宣传海报、标语，宣传农村基层民主选举的相关信息，比如选民资格认定标准、候选人资格条件、选举日程安排和地点、选举政策程序、纪律要求等等，让村民全面掌握选举的方法、步骤、法律法规并做好充分准备。尤其是可以利用QQ、微信等发布“选举小贴士”来提醒群众，让他们更及时、全面地了解选举的最新动态。

（3）抓好教育培训工作。要教育引导村民正确认识和对待农村基层民主选举，不感情用事，不随波逐流，不随意对待，不违法违规，主动参与和积极支持选举，按照自己的真实意愿选好村干部。要做好外出务工经商村民和流动党员的教育引导工作，充分保障他们的权利，一对一地进行联系和动员，让他们积极回乡参加选举。要强化基层干部对选举的认同感和适应性，对参与选举工作和指导选举工作的人员进行集中培训，使他们加深对农村基层民主选举相关精神、原则的了解，熟悉和掌握选举工作的政策法规、操作流程，提升其责任感和能力水平，以推进选举工作的有序开展。

2.规范“选举中”的操作流程

在选举的过程中，该履行的程序一个都不能少，主要是要把好村级党组织班子的“两推一选”关，把好村委会选举中的几个重要关口，并且严格按规定和流程来操作，以充分保障村民的民主权利不受侵犯。

（1）把好村级党组织班子的

“两推一选”关

在村级党组织成员的选举中，一方面，“两推”要到位，“一推”中党员和村民代表会议推荐村党组织班子成员候选人初步人选，真正推出敢说真话敢干事、全心全意为人民服务的党员；“二推”中乡镇党委要先审核好候选人，然后召开党委会议推荐出候选人初步人选。另一方面，在正式选举时要把好两个审核关，一是参加党员大会选举的党员资格要审核，有违纪违法行为的、患有精神病的、生活不能自理的、自费出国半年之类的党员就不能参与选举；二是严格按程序对正式候选人进行资格审查，不符合规定条件的，当选无效。

（2）把好村民委员会选举中的几个重要关口

首先，把好村民代表推选关。村民代表要按一定比例户数进行推选，妇女代表占一定比例，一户不得产生两名代表，确保村民代表能真正代表绝大多数民意；无行为能力的、被判刑罚的、严重违反村规民约的村民都不能当选为代表。另外，镇村合并后，对于并村改革新组建的建制村，分配村民代表名额时应按相对平衡的原则进行，而不能唯人口基数定，以保障人口较少的原建制村在合并后也能享有相对平等的参与权和表达权。

其次，把好村民選举委员会成员推选关。村民选举委员会在选举中的地位和作用也是举足轻重的。其成员的推选要确保党的领导，可将村级党组织负责人推选为选举委员会主任，主持选举委员会工作；选举委员会成员应当是具备一定素质和魄力的党员或村民。

再次，把好选民登记关。在选民资格的确认上要严格按规定操作，在外经商务工的村民要及时联系登记，不落下一人；不符合选民资格的，比如户籍不在本村的暂住人口、精神病患者、被刑事拘留的等等，不能列入选民名单。

第四，把好候选人的竞选关。竞争性选举是民主的基本要件，只有确立公平公正的竞争机制，使候选人之间的竞争制度化、公开化、透明化，才能实现竞选环节的程序公正。在提名候选人时，应当由选民以无记名投票方式直接提名，任何组织或个人不得公开或私下指定候选人。要在竞选人和村民之间搭建一个对话平台，让竞选人的正当愿望得以合理、充分释放，应组织竞选人发表治村演说，提出自己的见解，解答村民的问题，让村民自己在竞选人之间做出选择。这样，能在一定程度上规范选举中的竞争，减少不正当竞争行为的发生。

第五，把好投票选举关。规范投票选举现场的流程十分重要，这是选举中最关键的环节，一丝一毫差错或疏忽都会导致不可估量的后果。投票地点和时间要事先明确，并且严格按规定执行，不得随意更改，也不能因人而异，避免引起不必要的麻烦。选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节都要严密设计，必须设立独立投票间秘密写票，只准一次一人进入，让选民在无干扰的情况下能够按照自己的真实意愿来投票；投票后在指定地点公开唱票，唱票结束后当场宣布选举结果。在选举结果呼之欲出时还要提防落选方寻衅闹事，乡镇工作人员和选举委员会要提前做好防范措施，避免投票箱被抢、选票被毁、打架斗殴等闹选现象的发生。

3.抓好“选举后”的收尾工作

在村级换届选举工作基本结束后，还要扎实做好选举收尾工作，确保新一届村级领导班子又快又好地进入工作状态。

由于镇村合并，选举中产生的信访问题会不断增多，针对村情复杂、矛盾较大的村，必须加大查处力度，做好群众工作，防止集体上访、越级上访甚至进京上访等问题的出现；要依法做好推迟选举村的换届选举工作和另行选举工作，确保按时圆满完成村“两委”换届选举工作任务；及时做好选举的总结建档及村委会财务和印章、文书档案、资产交接等工作，做到程序规范、公开透明，不存遗漏和隐瞒；对离任村干部、新任村干部都要进行谈心谈话，做好思想工作，消除彼此之间的隔阂，增强工作合力，保证村级各项工作的正常运转；组织村“两委”成员进行专门任职培训，着力提高村干部的政治素养和履职能力，帮助他们快速进入角色、熟悉业务工作，带领村民依法治村；建立健全各项规章制度，制定完善村民自治章程和村规民约，比如说，村“两委”议事规则、村务公开制度、财务管理、民主监督制度等，建立村级小微权力清单，划定村干部权力的“边界”，推进村级事务阳光运行；完善任期目标承诺制，要求村“两委”班子结合本村实际，制定三年规划和年度目标，公开向群众作出承诺，并把规划目标挂在网上长年接受村民监督。

四、健全农村基层民主选举的法律和制度体系

完善农村基层民主选举，必须贯彻依法治国方略，给予选举以法律和制度的保证。要进一步完善《村民委员会组织法》，细化村级民主选举的相关规定，适当修改某些滞后条文；应制定关于农村基层民主选举的专门性法律，比如说《村民委员会选举法》，从国家层面进行法律引导，为处理选举中出现的争议提供法律依据；不断进行制度创新，使相关制度能够与时俱进，更符合基层民主建设实际情况。

1.在选民资格和候选人资格条件的界定上有明确的法律规定

首先，有更为细化的选民资格界定标准。必须在充分调研的基础上，结合法律制度规定、村规民约以及本村实际情况，对选民资格作出更加细化的统一界定，不符合资格的“一刀切”，以维护法律的严肃性、统一性。比如说，户籍不在本村又在本村居住的村民能否参与选举，或者需要符合什么样的条件？外出务工村民选民资格的确认应遵循何种标准以及如何帮助他们克服选举信息获取劣势、距离障碍等问题？新加入农村社区的居民能否参与选举，这部分新型农村居民的权益如何得到保障？同时，还应对农村弱势选民，比如老人、妇女、残疾人等提供特殊的法律保护，让他们也能够正常享受到自己的民主权利。

其次，“候选人资格条件”的界定要明确。“候选人资格条件”是农村基层民主选举中争议颇多的一个问题。在选举中，必须坚决防止“带病提名”和“带病当选”，把真正有品德、带富能力强、有奉献精神、群众口碑好的人选入村“两委”班子。应进一步以法律来明确不能成为候选人的具体情形，比如违法违纪的、被判过刑的、涉黑涉恶的、搞封建迷信的、违反计划生育的、煽动或参与非法上访的、损公肥私的等等。只有在法律上明确规定，才能防止因地而异、因人而异、降低标准等问题的出现。

2. 换届选举的频率设置更符合基层实际

为了农村社会的稳定和发展，三年一次的村“两委”班子换届选举可以考虑延长，建议改为四年或五年一次。对村民来说，村“两委”班子任期延长，他们不用频繁地进行选举、做出选择，既能减少因选举而产生的各種矛盾与冲突，还能把更多的时间和精力放在谋生计促发展上。对村干部来说，他们有较充分的时间兑现自己的施政纲领和任期目标，如果说在选举后第一年是熟悉情况，制定村级发展规划，那么之后就有三四年的时间加以实施，大大有利于农村经济社会的发展；加之由于任期较长，他们会更自觉地约束自己的行为，从而减少谋求短期利益的可能性。对整个国家来说，我们国家的重大选举都是五年一次，每到选举年，选举氛围浓厚，人们对选举的关注度、参与度自然高些，如果村级选举和国家选举同步，虽然工作增多难度增大，但更有利于国家整体政治的发展，对基层民主政治发展是很有益处的。

3.明确选举违法认定和违法责任追究规定

通过立法解释或司法解释的形式取代缺乏法律效力的各种意见、规定、通知，对选举中的违法行为构成做出详细、明确的规定，既合理规制选举中的违法行为，保障农村基层民主选举秩序，又不过度扩大“贿选”“闹选”等违法行为的范围，影响村民参与选举的积极性和竞选机制的创新。除了有法可依，还要执法必严，加大违法责任追究力度。对选举中的违法者，应根据其主观过错程度、造成的危害后果等依法进行处理，增加其违法成本，使其在责任追究面前心有所惧。对于在选举中以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使民主权利等情节恶劣的行为，建议在刑法中或新修订的专门法律中增设“破坏农村基层民主选举罪”，由司法机关依法追究刑事责任。还可明确规定由某一机关来处理选举中的违法行为，避免出现多部门监管而最后不了了之的情况。这样，不仅能够依法打击破坏农村基层民主选举的行为，也能为农村基层民主选举纳入诉讼渠道铺平道路。

4.简化和规范村委会成员的罢免程序

针对村委员会成员“难罢免”和“乱罢免”等现象，有必要简化和规范村委会成员的罢免程序。一是适当简化罢免程序。现实中，各地很少有在任期内由村民直接罢免村委会成员的成功案例。究其原因，除了被罢免对象势力强大坚决抵制等因素，也与启动罢免程序的条件比较严苛有关。《村民委员会组织法》中这样规定：必须“有本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名”，而且“须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”。但实践中村民大会“召开难”，大量村民外出务工，村中留下的基本是“386170”部队，往往得提前反复动员，才能凑足法定人数，而且因为开会需要补助村民误工费，开村民大会的成本也过高。因此，有必要完善相关法律法规，在充分尊重村民自治权的前提下，适当简化村委会成员的罢免程序，并在法律中增加村委会成员职务自动终止、暂停行使等方面的规定。比如，未经村民代表大会同意，离开本村超过六个月的，可暂停其村委会成员资格。二是规范罢免行为。有些村在启动罢免村委会成员程序时，绝大多数村民同意但是政府不支持；有的是在原村委会成员被罢免后乡镇政府自行决定人选，这些行为都违反了法律的规定，直接干预了村民自治权。因此，需要进一步以法律来规范罢免行为，保障村民行使正当罢免权利。

5. 建立农村基层民主选举的司法救济

司法救济途径是事后保护村民民主权利、打击违法选举行为的重要保障。要进一步完善《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，将侵害村民选举权和被选举权的行政行为纳入行政诉讼的审查对象之中，选举权和被选举权被侵害者可以对行政机关提出行政诉讼，同时加大行政机关侵犯村民选举权和被选举权时应承担的行政责任。建立选举纠纷救济机构，将贿选、暴选、骗选、选举程序不规范等行为纳入诉讼渠道，可以考虑在村级换届选举年成立专门的选举纠纷临时法庭，设立选举诉讼简易程序，及时有效解决选举中出现的各种纠纷。

五、建立复合型选举监督机制

在农村基层民主选举中，由于选举监督机制的缺失，贿选、闹选、选举流于形式等现象突出，严重侵害了村民的民主权利，破坏了选举的公正性和合法性。因此，必须建立复合型选举监督机制，集组织监督、舆论监督、民主监督等多元力量形成张力，从而实现有效监督。

1.充分发挥人大、纪检监察机关的监督职能

各级人大、纪检监察机关对农村基层民主选举履行法定的监督职能。一方面，地方各级纪检监察机关切实担负监督重责，可建立纪检监察部门牵头的村级换届选举的巡视制度，通过巡视组在选举中进行全程监督，严明换届纪律，正风肃纪，对选举中出现的违纪行为，以“零容忍”

姿态，发现一起查处一起，绝不姑息放纵；另一方面，县一级人大作为权力机关，其做出的决定具有权威性，可以排除乡镇政权中一些不确定因素的干扰，并且其在人大代表选举中积累的选举经验可以为基层民主选举提供专业知识支持。可由县一级人大牵头，吸纳各乡镇人大代表、民政部门工作人员、村民代表等组织成立村级换届选举监督委员会，甚至还可以和选举委员会合二为一，负责对整个选举过程进行监督。比如说，在候选人提名、选举正式候选人、正式选举等关键环节都要有监委会的监督，候选人需在监委会监督下签订承诺书；监委会负责对每一环节选举工作的合法性、有效性进行认定，如果有异议，要暂停选举，由监委会调查处理直至问题解决后再进行下一阶段的选举工作。

2.发挥乡镇党委政府的监督作用

乡镇党委政府作为村民自治的指导者，有义务在农村基层民主选举中当好监督者，加强对选举各阶段的监督管理，不定时巡查选举工作并及时处理选举中出现的问题，坚决杜绝干预和控制选举、贿选、拉票等行为的出现，努力处理好选民的合理诉求。

3.引入选举观察员进行监督

选举观察是选举监督的一种最直接有效的方式。可以建立农村基层民主选举观察员制度，由各级政协委员、人大代表、政府公务员、专家学者、媒体工作者等作为观察员到选举竞争激烈或情况复杂的村现场观察选举过程，村民可向他们咨询和投诉举报。当然，观察员不得干预选举，一旦有干预行为，则解除聘約，并追究法律责任。

4. 强化村民的民主监督

每一个村民都是监督者，要养成监督习惯，勇于拿起监督武器，绝不纵容各种违背民主选举的违法行为存在。特别是要强化村民有组织的民主监督，加强村级监督机构——村民代表会议和村务监督委员会的组织制度建设，积极培育农村经济合作组织、老年人协会组织、乡贤会志愿组织等，改变“原子化”村民势单力薄的监督现状。同时，政府应建立健全信访制度，畅通村民的诉求渠道，为村民的监督保驾护航。比如，可在乡镇综治中心设立来访接待室、举报电话和群众意见箱，安排专人受理村民在换届选举过程中的来信、来电、来访，及时处理好群众诉求。

（作者单位：中共湖南娄底市委党校）

（责任编辑 矫海霞）