周智芬 王身健

摘 要：本文论述了城乡规划体系的特点，分析了土地规划管理与城乡规划实施的关系。

关键词：土地规划与管理；城乡规划

一、中国的城市和农村规划系统的特点

中国的城市和农村规划系统实现的计划是基于战略规划，但如果实施计划和战略规划不一致，就不能有效实施计划。《城乡规划法》没有规定下一步的规划，它不应该与下一个计划相冲突。 在立法语言的制定和措辞中，只有在上一级的基础上进行下一步的规划。 法律规定了详细的施工计划，因为土地租赁合同由计划条件和施工计划许可组成，必须符合监管详细计划的内容。 但是，该计划的实施并未提出对战略计划“合规”的要求。但战略规划必须以“战略”为基础。可以从中国的城乡规划制度的规定内容进行绘制。

（1）中国的城乡规划体系是一个计划系统，控制性详细规划。规划的其他层次的制定和实施是控制性详细规划的需要。例如，城市规划的作用是传达区域总体规划的概念，以控制详细规划，并确保科学的详细规划。施工详细规划是进一步实施控制性详细规划的基础。

（2）虽然城市总体规划具有合法地位，但其力量并不全面，而是局部。 按照“城乡规划法”第十七条的规定，城市规划的强制性内容包括：城市规划面积，土地规模，基础设施和公共服务设施规划区建设，给排水，绿化，防护基本农田和土地，防灾减灾的自然历史文化遗产。控制性详细规划内容不得违反指令性规划。总体计划的另一个内容是比“整合”效率低一点。这是规划的基础。 虽然“基础”应该发挥应有的作用，但如果没有法律后果的“基础”，就很难在实践层面发挥作用。 总体规划和其他战略规划实际上并不是强制性的。 除了法律规定的因素之外，战略规划主要是宏观层面的定性规定，难以制定具体具体的权利和义务规范。

（3）控制详细规划是中国城乡规划中系统实际法律效力的规划。在城乡规划的法律观中，控制的详细规划是“法”，有的学者称之为“法律规划”。《城乡规划法》第三十八条、第四十条的规定表明，控制性详细规划是开发建设的直接依据。只有符合规章的详细规划条例的，才可以建造。城乡规划法也规定了城乡规划行政主管部门依法管理的法律责任。本条例赋予控制性详细规划实施的法律地位。

二、土地规划管理概述

土地利用规划按时间和社会经济环境可分为三个阶段或类型：计划经济时期的土地规划、经济转型时期的土地规划、社会主义市场经济阶段的土地规划。计划经济时期的土地规划，是指在计划经济时期土地利用的有关规划的总称。它的时间主要是指新中国成立到20世纪70年代。这种规划的一个具有代表性的案例是早期建立的黑龙江省垦区部分农场土地，利用前苏联的土地规划的研究和经验，结合中国的实际情况，其主要目的是通过对土地利用现状进行规划分析，找出存在的土地利用和土地适宜性评价的问题，根据农场的平面优化布置和用地布局的发展目标和任务，最大限度地提高土地利用的经济效益。该方案的编制和实施，对改变传统的土地利用方式，促进土地集约利用和农业机械化起到了积极作用。在经济转型时期土地利用规划是土地规划的总称，改革开放时期是中国经济的过渡时期，是从计划经济到市场经济。时间段主要指1970年代末至二十世纪底的时期。这种方案主要是指一系列土地利用总体规划依法进行，要求在中国的第一次土地管理法颁布后进行这些方案的编制，为加强保护耕地，緩解土地利用矛盾，对促进土地合理利用起到了积极作用。现行土地利用规划是社会主义市场经济体制初步建立后土地规划的总称。国家二十一世纪初开始规划进行的讨论和准备，具有里程碑意义是新颁布的《土地管理法》，该文件强调了土地利用总体规划和社会主义市场经济体制的建立，落实科学发展观，实现“五个统筹”，把土地规划经济的发展紧密联系在一起。

三、土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

（一）以土地管理为核心促进城乡规划科学发展

增减政策是村镇建设项目土地规划的有效途径，有利于调整城乡结构，促进城乡经济发展。在城市和农村建设时，增加土地可以提高农村土地利用率，从分散到集中规划提高了农民的生活条件，优化城乡布局，并保证正常的耕地条件下缓解城市与农村发展之间的矛盾。在市场经济条件下，农民在执行增减政策时可能会遇到一些矛盾。为了解决矛盾，必须制定土地规划和管理政策。明确了增加和减少联系的有效性，土地利用和城乡规划也更加有序。根据当地实际情况，促进土地利用的区位和产业的发展。适当调整耕地保护，确保农村劳动力合理转移，增强城乡统筹的可行性。

（二）新建设用地规划与城市建设用地有序扩张

城市建设用地可分为两种模式：一是旧城改造，主要应用于新的土地利用规划和存量土地改造；二是新区开发，适用于城市边缘区和小城镇建设用地规划。在基础设施好的大中型城市，旧城改造和新区扩建往往是融合的。如果仅从有关部门的权限和责任来看，国土资源局主要负责辖区内的所有土地规划和管理工作。然而，由于中国国土规划的分流，城乡规划通常集中在“城市”，而土地规划的重点是“农村”。实施土地管理的主要目是控制城市建设用地的膨胀，通过相应的管理来控制新的建设用地。作为一种新的建设用地，土地的总体规划主要是加强对新用地的管理。规划能有效控制城市土地无序扩张。传统的土地管理方法不能对城市规划起到指导作用，需要注重数量管理。在一定程度上加剧了建设用地的短缺，使公共服务设施建设滞后。

（三）城市规划中的土地储备工作与空间布局指导

加快城市化进程，增加了建设用地规模。但由于土地规划存在的弊端，土地规划不能科学地指导土地储备工作，因此需要对土地规划进行深入的研究。合理规划空间布局，并以此为导向。充分发挥土地储备的重要作用，特别是在房地产市场和城市规划中。

四、结语

土地储备规划是一项创新性的工作，在实际工作中，没有太多的参考资料。加强土地的合理使用是保证土地资源可持续发展的重要前提，土地规划与管理、城乡规划既有特殊的关系也具有一定的差异性，要考虑如何协调两者之间的关系，使土地资源得到最大限度的利用，同时要保证土地利用的合理性和区域经济社会发展的可持续性。

参考文献：

[1]董祚继.《中国现代土地利用规划理论、方法与实践》[M].北京：中国大地出版社，2008.