陈保中 韩前广

摘 要： 互联网极大地拓展了公众参与公共政策过程的地理边界和知识边界，它提供的无障碍、全景式的信息流动渠道，使跨时空、跨边界、跨领域的普遍联系成为可能。互联网化解了集体行动力量分散的难题，社会公众的行动能力经由利益等介质被集聚起来，普通公众得到了数字技术赋权，网络空间悄然从虚拟空间走向了行动主义空间。互联网发展对公共政策形成、实施、监督的影响是根本性的，公共政策不能也无法作为外在于人的管理工具存在，而应视为社会合作系统的有机构成部分。政府应在把握互联网时代公众参与兴起背后的逻辑理路基础上，努力使决策过程成为凝聚社会共识的过程，实现治理能力的新突破和移轨创新。要通过制度规范，将公众参与纳入政府政策过程，使之成为衡量其合法性的基本标准；同时也应积极利用社会资本，不断为公众参与力量的成长提供土壤和养料，在回应、协同、合作过程中实现科学和民主决策。

关键词： 公共决策；公众参与；行动主义；合作治理

中图分类号： D0 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-045-（9）

在人类社会的绵延发展中，社会公众一直是公共政策制定过程中的关键利益相关者，而在社会变迁、政府治理范式变革、规范性价值转变以及信息传播技术等因素的影响下，公众参与的地位也愈发重要。放眼历史发展进程，传统政府“在人类社会治理发展史上所获得的社会治理垄断地位，决定了它倾向于选择封闭，倾向于拒绝与社会开展合作”，而这种长期的封闭又造成了社会原子化程度的加剧，社会公众被分割成一个个弥散型的個体，他们很难集聚在一起，公众组织化涉入政府决策过程的程度被大大弱化。互联网技术的革命性意义在于能将社会化个体有效“链接”起来，并赋予社会公众“指尖上的权力”。在互联网时代，社会公众可以利用网络空间迅速汇聚舆论压力，直接指向政府原有政策疏漏和保障不力等问题，引发政府政策回应。以近年来引起人们热议的户籍制度新规、养老金并轨、网约车、共享单车管理新规等为例，公众参与作为“不是权威的权力”在推进民主决策过程中都发挥了至关重要的作用。可以预见，随着大数据技术的深入发展和人工智能（AI）时代的到来，互联网的“放大效应”将对政策动议、政策制定、政策执行、政策沟通和政策反馈等公共决策环节形成具有全面性和根本性的影响，公众参与在政府决策过程中的作用将越来越重要，公众参与公共政策过程的逻辑及其形式和路径正发生着重大转变。党的十九大报告强调“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，在全面推进依法治国的背景下，如何引导公众参与从非理性抗争走向理性表达，使公众参与成为规范的自治、共治的实践，提高政府社会治理的前瞻性和回应性，就成为法治政府建设的一项重要任务。

一、作为行动空间的互联网

网络行动主义是指基于互联网技术而展开的政治参与行动。在朗曼看来，“网络行动主义主要由三个方面构成：觉醒和倡议（Awareness And Advocacy）、组织和动员（Organization And Mobilization）、行动和反响（Action And Reaction）”。而在大数据时代下，互联网“去中心化”的结构特征满足了网络行动主义的兴起所需的各种条件，为普通公民获得数字技术赋权

提供了便利，最为明显的是，“以互联网为介质的运动已经如雨后春笋般涌现了出来。它们径直穿越政治形态，出现在几乎所有的自由民主政体中，甚至是威权主义的政治系统中”。从表面看来，互联网空间发展同样带来了社会个体化趋势，但个体性不等同于分散性，这些社会个体构成了网络空间的一个又一个“节点”，高度自主性的社会个体在互联网平台中高频度互动和交流，形成了一个个网络化的社交关系“结构洞”。可以说，正是互联网为公众参与提供了新的信息流动通道、社会资本支持和新型组织模式，改变了公众参与集体行动的逻辑，使信息扩散成本大大降低，触发了网络行动主义的兴起。

毋庸置疑，互联网在公众参与行政决策过程中扮演着日益重要的角色，我们对此必须有更加清醒的认知。社会公众可以通过互联网窗口发表对公共政策的意见，公众参与的形式也趋近网络动员、网络抗议等公众发起的自下而上的行动，这和传统政府自觉或者不自觉希望的自上而下、秩序优先的逻辑存在差异。当然，这种逻辑差异也可以看成是政府侧重法治逻辑与民众侧重民主逻辑的差异，也可以看成是秩序优先抑或权利优先之间的差异。但无可回避的是，互联网在公众参与的发起、组织、认同等环节已经起到了至关重要的作用，公众参与行动从传统的正式的、组织化的活动转变成自发性的公众活动，实现了碎片化社会力量的集聚效应，这种力量不可估量。具体来说，互联网时代下的公众参与决策过程主要有两种类型：一种是线下抗议行动与集体行动，这种活动通过互联网组织和动员公众，呈现出线上与线下交互的所谓“O2O特性”（Online To Offline）；另一种是在互联网场域内进行沟通、联合并持续发酵的网络抗议行动与集体行动。此外，也有学者把互联网场域内的舆论热潮作为公众参与的一种特殊表现形式。无疑，互联网空间已经成为公众政策参与的行动空间，其态势可以阐述为：

1.跨时空、跨边界和跨领域的联动

社会的基本构成单元是许多相对独立的小社会，布尔迪厄把这些小社会称作“场域”（field）。互联网的发展普及改变了人们的生活习惯和行动习惯，扩大了信息传播的范围，模糊了组织的边界，时空界限的扩大延展了公众参与公共政策制定过程的行动“场域”，政府也不再可能垄断信息的传播，一个地方事件可以迅速传播到全国乃至全球，信息获取的低成本反过来延展了公众的视野，公众关注的焦点已然超越了地区性。“所有这些可能性意味着政治的加速度，组织变得越来越敏捷，它们动员市民选择性的能力就得到了提高”，可以说，互联网使社会联系变得更加密集、便捷，网络空间话语权主体不再局限于公权部门，这为跨域性、联动性的公众参与行动提供了可能。

2.社会性媒体对公众个体的赋权

互联网时代也是一个社会化媒体时代，人人都是媒体，人人都可以发声，每个人都掌握着“指尖上的话语权”，原则上讲，“在信息丰富的条件下集体行动甚至可以由自我组织的个人来完成。这为组织能力较弱的社团提供了更大的采取积极行动的可能性”。互联网时代的公众参与的触发机制往往是个人化的情感宣泄和利益表达，通过网络的扩散在社会公众之间实现信息的传播和复制，最终影响人们看待公众参与的思维方式，改变社会公众的行动方式。进一步来说，互联网改变了话语权的归属者，社会公众可以通过互联网快速集聚，形成社会舆论压力参与公共政策的制定，这完全可以说是社会性媒体对个体、组织的赋权。从中，我们不难发现技术发展对于制度进步显而易见的影响，因为这里所谓“赋权”并不是简单地由制度完成的——即便制度参与了这个赋权过程，但制度背后的倒逼力量仍然是互联网技术的进步。

3.公众自组织和自主控制的工具

集体行动往往是组织化的，并通过层级制体系实现，“采取集体行动的组织并非被认为是典型的科层制的，但事实上，它们基本都是韦伯的管理形式的这种或那种的变体”。互联网则为公众参与的集体行动提供了另一种可能，即公众自主参与、自主控制的组织模式在互联网环境下成为潮流，集体行动更具包容性、多元性和开放性。这种自组织的集体行动具有分散性、非制度化、阶段性和随机性等特征，人们只是利用互联网表达自身意愿，参与公共行动的时机和程度皆由自己把控，摆脱了官僚科层制和集中式的组织化的窠臼。与此同时，我们特别要注意的是，这种分散性、非制度化、阶段性和随机性的特征，并不等同于公众参与效率和行动力的任何降低，而恰恰相反，其强大的行动力和影响力超过以往任何其他公众参与的方式。

4.互联网场域内的抗争性参与

概览互联网环境下的公众参与行动，我们不妨按照性质可以将其划分为两类：抗争性公众参与和认同性公众参与。前者是指社会公众在常规渠道失灵的情况下，通过网络采取对抗性的方式表达对政府公共政策的不满和质疑。在互联网空间的开放性和舆论放大效应影响下，抗争性公众参与通过掀起舆论抗议风波、人肉搜索、网络签名等途径对政府政策制定产生重大影响。后者是指社会公众基于对政府政策的认同，通过网络集聚表达对政府的支持和认同，进而便于政府政策的执行，提升社会公众参与力。在集权型行政决策模式下，社会公众缺乏制度化的信息沟通渠道，社会公众参与的影响实际上非常有限，这在客观上造成了互联网场域内抗争性公众政策参与行动多发。在我国，协商民主、民主决策近年来无论在制度还是在实践层面都得到长足发展，但也有一些地方，由于政府未能依法、科学、民主决策，抗争性参与时有发生。互联网时代，这种抗争性参与是一把双刃剑，既可以促进决策科学性民主性，也可以直接威胁社会秩序。

综上，互联网给公众参与带来了诸多便利，无论是信息的快速传播，还是组织方式的创新、亦或是参与渠道的丰富，互联网空间作为公众参与重要场域已是不争事实。互联网空间使人们得以通过非制度化的渠道参与公共政策的全过程，互联网为自发的公众政策参与行动提供了新的空间。互联网时代行动主义的兴起为社会公众建立了跨时空、跨边界、跨领域的普遍联系，社会公众可以在开放空间内表达各种各样的政策诉求。政府必须增强自身回应性，重塑社会公共性，通过开门决策推动共识性政策的落地，实现从“管制型政府”向“回应型政府”以及社会共治、协商、合作的移轨转向。

二、合作社会中的共识型决策模式

张康之教授在《合作的社会及其治理》一书中，创造性地提出了“德制”这一概念，他认为，人的共生共在应该是公共政策制定的前提，并在此基础上发展了“合作社会构想”：合作社会中的制度将不再是外在于人的规范力量；合作社会中的制度将增强人的行为的可预测性；合作社会中的制度的功能将表现为，它不再是压抑反而是激发行动者的创造性，使行动者能够最大限度地为社会作出他的那一份贡献。这为我们阐释互联网时代行政决策公众参与的逻辑理路，特别是理解公众参与的发展过程，提供了一种很好的理论分析视角。

1.治理工具与单向度的控制体系

人类社会文明的演进先后经历了的农业社会、工業社会和后工业社会三个阶段，而与之对应的制度模式分别是“权制”“法制”和“德制”。工业社会的主要特征是机器化大生产和社会分工的实现，而分工不可避免地带来了社会和人的碎片化、原子化，个人仅仅被看做是镶嵌在标准化社会化大生产过程中的工具，人的思维、情感、社交等精神层面的需求被忽略，公众个人与社会呈现出一种受技术理性支配的“割裂”的病态。与此同时，政府的治理社会的理路通常是“法律面前人人平等”的现代民主理念，这使社会成功走出农业社会的阶级不平等的状态，一定程度上推动了社会多元化的发展，满足了社会公众共同行动的基础条件；但这种“平等”也忽略了个人的因素，片面地强调权利和义务关系的平等，对于个人行动能力则未予足够关注。因此，在“权制”和“法制”模式下，公共政策作为政府的治理工具，其功能定位和作用主要是通过提供外在的竞争机制和保障机制，实现对社会的控制和管理，“至于人在群体中应当获得的道德生活以及其他决定着人的完整性的生活内容，则会受到忽视，甚至受到压抑”。社会公众只是公共政策的实施对象，人的行为也主要受这种外在力量的控制和引导，社会治理也就是福柯所谓的“单向度的控制体系”。而随着互联网时代的到来，人类社会进入了后工业社会，信息的丰裕程度、社会的自由流动程度、技术力量的颠覆性影响、人类思想观念的变迁等力量彼此碰撞和融合，工业社会形成的“单向度的控制体系”在各种社会力量的冲击下开始变得支离破碎。

2.政策权力的逆向流动

就世界范围来说，自20世纪七、八十年代起，管制型政府越来越难以应对社会利益的多元化需求，信息通讯技术的进步改变了人们的沟通方式、行为习惯和思维模式，各种社会问题的涌现进一步撕裂了政府和社会，社会公众已经不再满足于做政府政策的被动参与者、执行者，公众的社会自治意识空前强大。在层层压力之下，许多国家开展了波澜壮阔的新公共管理运动，他们试图引入企业管理中的先进经验和理念以推动政府治理体制的转型，如顾客导向、市场竞争、市场化和社会化等，尽管这些变革在一定程度上为公众参与政策制定过程提供了机会，但政府的政策制定的权力流向依然是自上而下，政府与社会的撕裂关系并未得到根本上的弥合。尽管如此，政策制定权力的“逆向流动”依然迸发出勃勃生机，合作社会谋求的是从“协作”关系向“合作关系”的转型，无疑为公众参与的社会自治力量的成长提供了宽广的“演武场”，从而在实践中为公众参与提供足够的社会自治力量支撑及储备，长此以往，公众自主参与型的政策制定模式终会跳出“柏拉图式”构想的窘境。

3.公众参与的共识型决策模式

公众参与作为一种政治行为，自然也是行为主义绕不开的重要话题。公众行为模式深刻影响着公众参与政策过程的有效性与持续性，互联网时代为公众思维方式和行为模式的传播提供的便利在于，它使理念、建议或行为都有可能成为公共政策议程启动的触发因素。就公共政策而言，政策本身可以说是思想与行为的混和物，政策不可避免地与其所处环境中的文化、思维有着密切的关联。有学者认为，公共政策的扩散甚至可以说成就是文化扩散。互联网时代公众政策参与文化的扩散，势必对公众政策参与的集体行动产生深刻影响，国外学者引入了社会生物学领域的“模因”解释这一现象，指出“正如生物领域的进化一样，文化领域同样存在着‘变异，且变异会通过学习、模仿传递给下一代”，因而互联网模因包含着认同和文化参与关系，公众政策参与中的政策认同、责任意识、利他精神、社会信任又构成了“子模因”，他们通过同化、保留、表达和传输等四个阶段为公众政策参与提供富有洞察力的视角，最终通过“模因”在社会公众间的传递实现政策认同增量化、责任意识内敛化、利他精神扩散化、社会信任共生化，从而实现公众自主参与型决策模式的内化与固化，这对提高公众政策参与的有效性至关重要。

互联网赋予了公众相对独立的网络话语权，个体的行动能力也被无限放大，这无疑对政府及其治理提出了新的要求。究其根本，公众参与公共政策的治理诉求无非是达成一个“分享权力的社会”，而“合作社会构想”与“公共决策公民参与的有效决策模型”的异曲同工之妙就在于，其目的都在于激发公众参与的热情，提高公众公共政策参与的有效性，使“内敛于心、外显于形”的公众自主参与型模式成为社会治理体系的“擎天一柱”，最终为合作社会中的共识型决策模式奠定根基。

三、提高公众政策参与有效性的逻辑进路

在互联网时代和新公民运动蓬勃发展的今天，虽然公众参与过程中的网络信息传播极为便捷，但社会公众之间本质上仍然是一种“弱连带”的状态，公民无序参与、不当参与、分裂参与、无效参与等问题仍然是“提高公众政策参与有效性”面临的“拦路虎”，而基于公众参与的“共识性决策模式”恰恰为之提供了可借鉴的标杆范式。因此，在互联网的人工智能时代降临的背景下，为提高公众政策参与的持续性和有效性，以下四个要素不可或缺：

1.参与态度

传统的经济人假设认为社会公众是理性的，公众采取某种行动的背后逻辑是“个人行为的动机是对刺激他们的激励做出反应”，这种影响行为的外力被称为“外在动机”。而社会心理学理论在承认影响行为“外在动机”的同时，也认识到个人满意的内在力量的重要性，并把这种内在满意称作“内在动机”。最早的动机理论可追溯到上世纪早期，彼时“外在动机”理论被看做是行为理论的一部分，行为主义传统寻求通过操纵外在动机来修改或改变行为意外情况。而内在动机理论是在20世纪40年代至50年代之间发展起来的行为理论，它认为“当行动或行为本身是有趣的时候，个人因为内在心里愉快或喜悦被激励而采取行动”，因此，内在动机被认为对个人影响更大，当参加个人满意的活动时，个人趋向于认同活动，从而获得参与的乐趣（图1），其中公众政策参与动机的进化从左至右呈现递增态势，最后达成自主参与。

从公众政策参与动机的演进就可以看出，沟通在公众参与公共政策制定过程中至关重要，因此，自主型参与模式的构建理应从行为视角出发，把参与态度和参与动机作为首要研究任务。参与态度直接影响参与质量，应通过制度激发参与者的参与动机、动力，维护其参与的热情。这种激励包含让参与者充分了解参与所蕴含的价值，也包括参与意见获得足够的尊重等。

从个体的角度来说，公众政策参与可以通过互联网迅捷发声，并迅速寻找到政策参与利益共同体，构建多元化的虚拟社交圈，参与者从中获得参与乐趣和价值体验；从社会的角度来看，互联网重塑了个体的社会关系网络，公众在政策参与的过程中既可以通过信息的沟通和传播获得自身需要的讯息和知识，也可以通过共享资源凝聚社会分散力量。因此，我们需要特别注意利用跨边界、开放式、跨时空的社会沟通改变参与者态度，进而就共同关心的政策议题得到认同、达成共识。

2.遵从规范

近年来，群体性事件的多发恰恰反映了公众参与的失范和失序。在传统政府决策模式下，公众被排除在政策制定过程之外。许多突发事件都是由于政府没有了解民意，领导“拍脑袋”决策而引起的。在互联网时代下，社会公众自主行动、自发参与的趋势已经越来越明显，政府采取的诸如网络审查等制度化途径很难阻挡民意爆发而自发形成的自主行动，缺乏现代舆情治理意识的政府往往陷入被动回应的困境。因此，政府应当充当公众参与的“守门人”，在完善公众政策参与的制度和规则上下功夫，引导社会公众在既定的社会规范内理性参与，增强社会自治能力。

有效公众参与应该是理性的公众参与，理性参与需要制度支持。阿斯汀将公众参与视为一种“公民权力”，公众参与是“一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，使无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。既然如此，这种权力的运用与其他权力一样，都必须遵守一定的规则，这从另外一个侧面对公众参与提出了规范性要求。而杰森与威廉姆斯则对公民参与从公共政策实施的角度上强调，认为“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动”，这对政府层面的制度建设提出了要求。各地政府应根据当地实际情况，探索完善重大决策的公众参与规则，通过这个比较统一的制度，强化公众参与理念，细化公众参与的流程。制定这个规则的目的不是要替代现有相关制度，而是要在更宽阔的视野下，着眼于公众参与的实效和有序，规定公众参与的总体原则、基本要求、基本方式及其适用范围、基本流程等。同时，通过这个制度将实践中公众参与决策的创新成果切实固定下来，使其能够得到更为有序、平稳的发展。特别是，政府应完善对社会公众意见反馈制度，这具有无可替代的重要价值：一方面，它可以提高公众意见采纳的公正性和公开性，保证决策的科学性；另一方面，它能使公众感受到自身在政府活動中的价值，进而激发公众参与政府过程，同时，也引导公众守法的自觉意识。

3.社会资本

21世纪以来，互联网极大地解放了人的天性，社会多元化向纵深方向发展，传统的管制型政府把公众作为政策的被动执行者和附庸的做法已经不合时宜，社会公众开始转向自身探索解决问题的方法，公民自主参与的倾向进一步发展，多元化的社会力量试图在公共政策制定中获得平等的地位，即成为平等的行动者，而不再甘心居于边缘地位，公众参与的意识和能力也日益增强，在这种条件下，政府应当对公众倾向进行引导，祛除自发性、分散的公众参与行动潜在的风险，为发挥公众参与政策过程的积极作用做好“路引”。当下，互联网已经成为社会组织自我教育、组织以及开展活动的有力载体，互联网时代的政府也必须摒弃传统精英思维模式下垄断政策制定的做法，必须以更积极的姿态加以引导，明晰社会组织的功能定位，完善社会组织政策支持体系，放宽、降低准入门槛，引导社会组织参与政府治理过程。同时，还要着力建构网络化的治理结构和开放的社会治理场域，推动合作治理的实现，因为这样一来“社会治理的问题就转向了合作话语体系的建构和合作行动的开展，而不是停留或纠结于谁参与和谁主导的问题”。

4.民主技术

民主需要细节，公众的有效参与需要参与技术和参与方法的支持。公众参与技术主要是指科技手段，而公众参与方法则是指参与的形式和流程等。电话、网络技术指的是前者，而问卷调查、听证会、访谈等指的是后者。当前，互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术正深刻地改变当今世界的面貌，现实社会和虚拟社会的边界逐渐模糊，对人们的经济行为、生活方式和思维模式都产生了重大影响。因此，公众参与可以顺势而为，通过可操作的公众参与平台和技术支持力量，确保信息生产、传播、共享与交流的有效性，实现服务资源与需求信息的无缝对接，实现线上虚拟空间与线下物理空间的对接互补。

民主技术的进步永无止境，参与技术、方法的不断成熟对于有效参与模式的形成至关重要，特别是对我国社会底层与项目利益相关的弱势群体的有效参与，具有非常重要的价值。因而必须在动态更新中实现推陈出新，必须跟上信息化时代的步伐，创新治理手段，改进治理方式，提升服务能力。具体到公众参与的民主技术，主要包括：开发遴选各类代表的载体和工具；开发便于代表以及全体居民、村民发表意见和建议的载体和工具；开发投票等便利决策的载体和工具；开发便利第三方开展民意调查、组织公共事务讨论的载体和工具。总之，只有便利性的参与平台、参与机会、参与方法，才能切实重视社会公众的主张和意见，争取更多公众的共识和理解，降低底层群体进行非理性化参与（如抵制性甚至暴力参与）的可能性，减少项目实施过程遇到的矛盾和阻力。

民主技术的根基之一是信息资源的共享与集成。就基层公众参与而言，就是要通过推进社区综合管理服务信息平台建设，不断优化拓展系统各功能模块，促进资源整合和信息互通，推动平台在区县、街镇全面投入使用，提高综合管理效能。将鲜活数据汇集成完整、准确和极具时效性的民生大数据，加以分析研判，有针对性地提出策略、制定政策，实现社会治理与服务精准化。推动设备设施智能化改造升级，实现社区服务信息资源集成。

民主技术的更新依赖于公众参与的现实状况。目前，我国基层社会的协商民主技术已然得到长足发展，这为中国特色的公众政策参与探明了先路、奠定了基础。特别是党的十八大以来，基层社区治理实现了再突破，公众参与的民主技术的发展实现了井喷式增长，听证会、协商议事厅、协商工作坊、邻里空间、共识会议等载体渐趋完善，在基层社区决策过程中的实质性作用日渐彰显。显而易见的是，这些“嵌入式”的民主协商技术都取得了一定的成效，为社区治理也为决策过程中的公众参与提供了新的理念和技术，但同样不可忽略的是，这些形式的技术治理色彩过于浓厚，忽略了互联网时代社会公众自组织性的特征，因而应在“三个代替”上有所展布：一是“自治”代替“他治”，通过治理主体多元化，充分挖掘社会公众自治潜力，实现社会公众的自主决策，可以借鉴较为典型的温岭模式和客堂汇模式；二是“为民决策”代替“替民决策”，前者凸显决策的服务取向，后者强调决策的管理取向，这也是目前大多数公众参与着力推进的难点，居民协商工作坊、居民议事会等参与形式的实质影响力、参与后的决策定力等效用仍然存疑；三是网络化治理技术代替传统治理手段，传统治理手段决策应对速率较慢，处理成本高，受时间、空间、人力和资源等因素的影响程度大，容易产生滞后效应，而网络化治理技术依托最新科技，为政社双方提供了便捷的参与和沟通渠道，如苏州微协商平台、广州羊城论坛等互联网+技术平台已经做出了探索。

四、结 语

互联网时代的兴起为公众参与提供了发展的沃土，它使公民意识、公共精神、参与技术、共融共治等公众参与要素得以走向成熟，互联网发展对公共政策形成、实施、监督的影响是根本性的。政府治理的一个重要目标就是让国家回归社会，让社会自我组织起来，让社会主体参与整合和调配各种资源，保护公民权利，这与“合作社会”的内蕴在本质上是一致的。公众参与是合作社会治理达成的基础性要件之一，公众参与的内化自然也是社会治理创新的应有之义。从现实情况来看，公众参与迄今已有十余年的发展历程，而党的十八届四中全会决定强调要健全依法决策机制，把公众参与、合法性审查等确定为重大行政决策法定程序，因此从一定程度上来说，公众参与已然成为公共决策合法性的重要基础，这可以说是公众政策参与的里程碑。但问题同样不可回避，在所有的法律环节中，“公众参与”是最容易被“做空”、“做虚”的。我国很多地方的重大决策项目、城市规划等，在公众参与环节大多蜻蜓点水走过场，较多的只是听专家意见，在行政主导情况下，专家参与、听证会常常只是形式。更有行政机关在行政决策过程中，简单以专家意见代替甚至否定公众参与。这样的决策过程，极易导致公众“不买账”，凡此种种，不胜枚举。在互联网时代，合作治理为公众政策参与的有效进行提供了“镜像”，即政府治理能力现代化不能忽视社会自治、参与的发展，成熟的公众自主型参与模式应当是“内化于心，外显于形”的社会合作系统的有机构成，进而通过社会自治能力的提高促进地方政府治理体系和治理能力現代化水平的提升，最终促进中国特色社会主义协商民主的不断成长。

注释：

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