刘少华

摘   要   通过对重庆市巫溪县2009—2013年耕地撂荒情况的调查，分析了巫溪县耕地撂荒的现状和主要成因，提出了耕地地力保护补贴实行动态管理等建议。

关键词   耕地撂荒;动态管理;重庆市巫溪县

中图分类号：F301.21    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.019

1 巫溪县耕地撂荒现状

重庆市巫溪县现有耕地4.87万公顷，人口53万人，人均只有0.09 hm2，人均占有的耕地非常少。调查中发现，巫溪县土地撂荒现象时有发生，个别地方还十分严重。根据重庆市农委和巫溪县农委的安排，我们对巫溪县土地撂荒情况进行了面积调查。2013年5月3日，巫溪县农委专门下发文件（溪农发〔2013〕57号），要求各乡镇对耕地撂荒情况进行清查，10月中下旬，县农委又抽调全体中层干部，对乡镇撂荒地清查工作进行全面验收。

我们将一年内没有种植任何农作物的耕地就视为撂荒地。撂荒地统计办法：由村委会到地块实地踏查，对撂荒耕进行登记造册，张榜公示7 d以上，群众无异议后报乡镇人民政府，乡镇人民政府公示7 d以上，群众无异议后报县农委，经农委抽查属实，定性为撂荒地。根据巫溪县农委要求，我们对巫溪县2009—2013年历时5年的耕地撂荒情况进行了调查，结果如下。

1）2009年巫溪县32个乡镇街道办，存在耕撂荒现象的有31个，占96.9%，撂荒农户有4 057户，占巫溪县总户数3.8%，撂荒总面积674.47 hm2，占巫溪县总耕面积的1.4%。从撂荒时间划分，撂荒在1～2年的52.67 hm2，占7.8%;撂荒2年以上的621.80 hm2，占92.2%。按撂荒原因划分，举家外出的377.07 hm2，占55.9%;劳动力不足的222.40 hm2，占33%;种植效益差的47.93 hm2，占7.1%;自然灾害或征占地的27.07 hm2，占4.0%。

2）2010年巫溪县32个乡镇街道办，存在耕撂荒现象的有31个，占96.9%，撂荒农户有4 208户，占巫溪县总户数3.9%，撂荒总面积7 400.4 hm2，占巫溪县总耕面积的1.5%。从撂荒时间划分，撂荒在1～2年的59.27 hm2，占8.1%;撂荒2年以上的674.47 hm2，占91.9%。按撂荒原因划分，举家外出的373.53 hm2，占50.9%;劳动力不足的250.13 hm2，占34.1%;種植效益差的54.27 hm2，占7.4%;自然灾害或征占地的55.80 hm2，占7.6%。

3）2011年巫溪县32个乡镇街道办，存在耕撂荒现象的有31个，占96.9%，撂荒农户有5 038户，占巫溪县总户数4.7%，撂荒总面积874.00 hm2，占巫溪县总耕面积的1.8%。从撂荒时间划分，撂荒在1～2年的140.27 hm2，占16.0%;撂荒2年以上的733.73 hm2，占84%。按撂荒原因划分，举家外出的483.27 hm2，占55.3%;劳动力不足的288.73 hm2，占33%;种植效益差的60.47 hm2，占6.9%;自然灾害或征占地的41.53 hm2，占4.8%。

4）2012年巫溪县32个乡镇街道办，存在耕撂荒现象的有31个，占96.9%，撂荒农户有6 011户，占巫溪县总户数5.6%，撂荒总面积1 067.27 hm2，占巫溪县总耕面积的2.2%。从撂荒时间划分，撂荒在1～2年的193.27 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的874 hm2，占81.9%;按撂荒原因划分，举家外出的587 hm2，占54.7%;劳动力不足的357.87 hm2，占33.5%;种植效益差的83.53 hm2，占7.8%;自然灾害或征占地的38.87 hm2，占3.6%。

5）2013年巫溪县32个乡镇街道办，存在耕撂荒现象的有31个，占96.9%，撂荒农户有6 864户，占巫溪县总户数6.4%，撂荒总面积1 320.79 hm2，占巫溪县总耕面积的2.7%。从撂荒时间划分，撂荒在1～2年的239.07 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的1 081.72 hm2，占71.9%。按撂荒原因划分，举家外出的733.53 hm2，占55.5%;劳动力不足的434.23 hm2，占32.9%;种植效益差的102.49 hm2，占7.8%;自然灾害或征占地的50.53 hm2，占3.8%。

从以上调查数据可知：1）2009—2013年，耕地撂荒面积逐年增大，从2009年的674.47 hm2，增加到2013年的1 320.79 hm2，撂荒面积平均每年增加162.27 hm2，年均增幅18.4%。从年度间来看，2010年比2009年增长8.7%，2011年比2010年增长19.1%，2012年比2011年增长22.1%，2013年比2012年增23.7%，逐年增长幅度增大的趋势十分明显。2）从2009—2013年，涉及的撂荒农户逐年增多，从2009年的4 057户，增加到2013年的6 864户，年平均增加702户，且有逐年增大的趋势。3）撂荒1～2年的农户每年都有增加，2009年占7.8%，2010年占8.1%，2011年占16.0%，2012年占18.1%，2013年占18.1%，逐年增长趋势明显，也就是说，有越来越多的农户加入撂荒队伍。

2 造成巫溪县耕地撂荒的原因分析

2.1 种植效益低下，农户主动撂荒

这类情况平均占比7.3%。这一类型的土地主要是坡薄地，鸟兽为害严重的地块，属于主动撂荒。近年来随着生态保护力度的加强，山林中的鸟兽大量繁殖，特别是野猪为害非常严重，乡乡都要求打野猪，林业部门又不批准，鸟兽为害了又没有收，只好撂荒。随着我国粮食总产10年连增，农村出现粮食结构性过剩，玉米等主要农产品价格大幅下跌，种粮不赚钱乃至亏本，谷贱伤农。每年我们都要到村上去培训农业技术，2010年前，农民踊跃来参加技术培训，现在我们到村上培训农业技术，农民来都不愿来。大多数农民都认为现在种田不赚钱，科学种田积极性不高。

2.2 劳动力缺乏，农户被迫撂荒

这类情况平均占比33.4%，主要是农村青壮劳动力大量外出务工，在土劳动力大多是老人和妇女，土地多了种不过来，被迫撂荒。现在的在土劳动力，80%以上为老人，只有极少量青年妇女，劳动力严重不足。现在农村的局面是70岁的人无力种田，体力不支;60年代的人不想种田，打工无人要，不想种田也得种;30～50岁的人不愿种田，种田收入太少，都打工去了;20岁的人不会种田，不知何时播种，何时收获，从来不谈庄稼，认为种田同他们无关。

2.3 全家外出打工，无所谓撂荒

这类情况平均占比54.3%，举家外迁或全家出门打工，土地不种了，是无所谓撂荒。在2013年前，边远山村农户自发搬迁到本县平坝地区或湖北省，特别是搬迁到湖北省的要占50%的份额。从2013年5月開始，县政府实施高山移民搬迁，对愿意搬迁的高山农民，给予一系列支持和补助，大量的高山农民搬到了低山村、乡镇集镇、县城，虽然高山移民政策是农户的林地所有权不变，耕地的承包权不变，农户仍然可以继续耕种原承包地。但是，农民搬迁后，离原有承包地更远，耕种更不方便，几乎是实施了高山移民的农民，原承包耕地全部撂荒了。

2.4 自然灾害和建设占地

这类情况平均占比4.9%，其中因为自然灾害、生物灾害撂荒的地块比较少，只占1%左右，其他的主要是集镇建设占地。随着改革开放的进一步深入，农村经济改善后，90%的农户占用耕地，重新建设了新房，城镇建设又占用了大量耕地，不论是农村建房，还是城镇建设，绝大部分都是占用的耕地，并且都是上等田地。

2.5 只要承包耕地，撂荒也有补贴

国家从2004年取消农业税，2006年开始实行种粮补贴，原来是叫种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴，现在统一为耕地地力保护补贴，去年耕地地力保护补贴95元/667 m2，农民对耕地地力保护补贴的钱很看重，人人都想要补贴。国家补贴的初衷是调动农民种田积极性，明确规定耕地撂荒不能享受补贴，但是到基层执行起来非常困难。有些村干部为了息事宁人，给撂荒户也报上补贴，也就出现了撂荒也有补贴的不正常现象。

2.6 耕地撂荒，无单位愿管

笔者就耕地撂荒的事咨询过县农委执法大队，他们说只管耕地地力保护补贴，撂荒的事不归他们管;又咨询县农委农经站，他们说只管耕地确权颁证，耕地保护的事不归他们管;到国土局咨询，他们说用地归他们管，耕地撂荒的事归农委或乡镇管;又到乡镇咨询，他们说耕地撂荒是国土局和农委管，乡镇无权管，也根本管不了。耕地撂荒的事不知道是哪个单位管。

3 巫溪县耕地撂荒的处理策略

3.1 处理办法

坚决取缔撂荒农户耕地地力保护补贴。对于今年因耕地撂荒被取消补贴的农户，若明年复耕后，明年仍然可以恢复耕地力保护补贴。对耕地地力保护补贴实行动态管理，种田的就有补贴，撂荒的就没有补贴。

3.2 四点建议

1）承包土地的农户，不愿意耕种的，由原土地承包户将土地转包给其他农户耕种，土地承包权不变。2）土地承包者，可以以土地入股，加入专业合作社，享受专业合作社种植收益。3）承包土地又不愿种植的，特别是全家搬迁的，由村集体将耕地承包经营权收回，重新发包给其他种植户。4）今后建设用地，特别是占用基本农田的建设用地，必须报农业行政主管部门备案，要尽可能少占或不占用基本农田，把保护耕地红线落实到实处。