罗晓雷

摘   要   实施乡村振兴战略、稳步推进新型城镇化发展是今后一个时期重要的农业农村工作，而守住耕地保护红线是国家可持续发展的基本保障。新型城镇化与耕地保护的矛盾随着经济社会的发展也将更加突出。北京作为首都和超大型城市，建设用地需求量大，存在耕地人为破坏、闲置、改变用途、污染等情形，耕地保护形势严峻。政府需根据北京的实际情况，重视耕地保护问题，完善保障机制;统筹规划，谋求双赢;大力宣传，营造良好氛围;加强日常管理，严格执法;加大耕地建设投入，提升品质;创新发展理念，助力推动首都现代都市型农业发展迈上新台阶。

关键词   城镇化;新型城镇化;耕地保护;统筹规划;现代都市农业

中图分类号：F301.21    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.017

城镇化也称为城市化，指一个国家或地区社会随着生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，整个社会从农业为主的传统型社会向以工业、服务业等非农产业为主的现代社会转变的历史过程，包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化[1]。1949年中国的城镇化率仅为10.64%，改革開放以来，中国城镇化飞速发展，城镇化率从1978年的17.92%增长到2012年的52.57%[2]。特别是党的十八大以来，中国城镇化进入深入发展的关键时期。2012—2016年新型城镇化稳步推进，城镇化率由52.57%提升到57.35%[2]，年递增1.2百分点。党的十八大报告中提出“推进新型城镇化建设”，确定“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。2013年底中央城镇化会议指出城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。2014年出台的《国家新型城镇化规划》，进一步明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新。党的十九大后，新型城镇化踏上新征程，城镇化发展更加注重质量，城市群成为新型城镇化的主体形态，中国进入新型城镇化发展的新时代。

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是全面建成小康社会的重要载体。目前快速发展的新型城镇化，有力推动了中国经济持续增长和社会发展。在新型城镇化推进的过程中，不可避免地要涉及占用耕地。耕地是人类社会赖以生存和发展的物质基础，其重要性无需赘述，而城镇化是耕地面积减少的原因之一。推进新型城镇化和耕地保护之间的矛盾不可回避，应积极结合各省市和地区的实际情况，在其中找到平衡点，科学规划，统筹兼顾，达到双赢。

2016年北京市第一产业增加值129.6亿元，同比下降8.8%，占北京市GDP总量的比重只有0.5%[3]。虽然占比不高，但是其隐性的生态价值和环境价值不可估量。可以说，没有第一产业的这0.5%，就没有北京市GDP剩余的99.5%。耕地作为第一产业的基础，对北京的整体发展有着至关重要的作用。同时，北京作为我国首都，属超大型城市，目前城镇化率已达86.5%[4]，已达到发达国家水平，远超全国平均水平，居全国第二。北京新型城镇化进程中的耕地保护问题既有一般城市的普遍特征，又有自己的个性特征。

1 北京市耕地保护现状

第二次土地调查结果显示，截至2009年底，北京有耕地面积22.72万公顷。2016年国土资源部下发《土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，将北京2020年耕地保有红线由21.47万公顷降低为11.07万公顷[5]。同时，2017年《北京城市总体规划（2016—2035）》得到国务院批复，2020年耕地保有量不低于11.07万公顷[6]，城乡建设用地总规模有所下降。在快速推进新型城镇化发展、实施乡村振兴战略的背景下，北京的耕地保护工作形势严峻。

2 北京市耕地保护问题及其原因

2.1 城镇化建设是耕地面积减少的重要原因

1）土地是城镇化建设的关键要素，尤其是对于北京这样的超大型城市，不可避免地要占用很多耕地，虽然有土地利用总体规划、北京城市总体规划和土地利用年度计划的约束，但坚守红线的形势依然严峻。2）新型城镇化建设的首要任务是农民市民化。大量农民涌入城镇居住，城镇建设用地需求增加，农村宅基地闲置，发生部分农民“双重占地”现象。

2.2 部分耕地遭人为破坏

1）违法建设问题突出，城乡结合部“瓦片经济”盛行。目前，普通农业种植收入较低，个别近郊村落早些年违规占用耕地建房致富有一定示范效应，城乡结合部农民在耕地上兴建违章公寓出租问题普遍，主要集中在丰台、大兴、昌平等地区。伴随城市轨道交通的快速发展，房山、顺义等远郊区也逐渐开始出现耕地违建出租房情况，通州和房山个别村镇还出现规模新建小产权房屋出售情况。在北京市2017年“疏解整治促提升”专项工作的推进下，部分违法建设被拆除，但问题仍很突出，消纳历史遗留仍需时间。2）部分河套地区耕地遭盗采沙石，破坏严重。北京属于水资源丰富地区，部分村民在河套地区耕地上盗采沙石的情形屡禁不止，部分耕地因此遭到严重破坏。

2.3 部分耕地被空置或改变用途

城市就业机会相对多，外出工作收入远高于农业种植收入，且劳动强度相对低，很多农民荒废耕地外出务工;也有部分农民，在耕地上兴建临时建筑，开展养殖业或其他经济效益更高的副业;城乡结合部地区还存在大量代征用地占地，大量优质耕地资源被浪费。

2.4 部分耕地被污染

1）随着城镇化进程的推进，郊区乡镇出现很多生产性企业，政府监管存在不到位，生产性污染物直接排放，附近耕地受到污染。2）城市发展产生生活、建筑、医疗等垃圾数量巨大，且处理费用高，存在不法分子直接将垃圾偷偷倾倒至远郊耕地的情形。2017年6月，有媒体报道北京通州和天津武清交界处永乐店镇半截河村被倾倒“上百吨”医疗垃圾，对附近土壤造成很大影响[7]。3）农民专业素养不高，耕地在种植过程中因化肥和农药超标使用、过度种植等行为，被人为破坏，质量下降。

3 北京市耕地保护的对策

3.1 高度重视耕地保护工作，全方位保障耕地保护工作

耕地是人民有饭吃的根本保障，第一产业对北京市经济起着至关重要的作用。各级领导干部要高度重视耕地保护工作，牢记习近平总书记“绿水青山就是金山銀山”的教诲，并贯彻到实际工作。领导层面，高度重视耕地保护工作;制度层面，完善相关法律规章，全方位提供保障。

3.2 统筹耕地保护与推进新型城镇化，努力达到双赢

1）要科学规划，统筹安排。一般原有人口密集区周边都是肥沃良田，如果以现有人口密集区为中心发展新型城镇，那么会有大面积高品质耕地被占用。应加强规划，优化选择城镇建设地，占用更少优质耕地。2）充分利用现有建设用地。充分利用现有村民宅基地、村办企业等集体建设用地，规模化整体开发，提高土地利用率。3）恪守耕地红线，贯彻落实占补平衡政策。坚持占好补好，占多少、补多少，保证数量不少，质量很高。既大力推进新型城镇化建设，又最大程度减少对耕地的破坏。

3.3 加大宣传力度，形成全民自觉保护耕地的良好氛围

各级政府和各类媒体要继续加大宣传力度，1）大力宣传耕地保护政策和法规，形成重视保护耕地、全民保护耕地的良好社会氛围;2）宣传耕地保护面临的严峻形势和重要性，让市民从内心认识到保护耕地的重要性，自身不做破坏耕地的事，自觉同破坏耕地的行为作斗争，发挥民众的监督作用。

3.4 加强日常管理，严格耕地保护执法

各级管理部门要加强日常耕地保护的管理工作，严厉打击违法违规用地行为。通过属地政府牵头协调，将发现的存量破坏耕地的情况及时纳入政府台账，强化基层政府主体责任，逐步消纳破坏耕地、侵占耕地的历史遗留情况。同时，继续保持对破坏耕地行为的高压态势，强化各部门、各区联动监管，畅通举报渠道，重视群众举报信息，坚决遏制新增破坏耕地行为。

3.5 持续加大耕地基本建设投入，大力推广科学耕种，提升和保护耕地品质

各级政府要加大对耕地基本建设的财政投入，加强耕地基础设施建设和耕地改造工程;加强科学耕种的宣传和指导工作，使农民牢固树立科学耕种意识，全面落实科学耕种规范，全面提升和保护耕地的品质。

3.6 创新发展理念，提高耕地产出附加值，助力推动首都现代都市型农业发展迈上新台阶

3.6.1 加强农产品销售渠道建设，保障农民务农利益不受损

1）严厉打击地方“黑势力”，畅通农产品销售渠道。部分区域存在“黑势力”强行低价收购农产品、破坏市场正常秩序的行为，严重损害农民经济利益和种植积极性。属地政府要高度重视此类问题，地方农业部门和公安部门要通力合作，严厉打击，维护农产品市场正常秩序，保障农民合法权益不受侵害。2）加强资源整合，拓宽农产品销售渠道。市级农业部门牵头，联合市属国有企业，与区级农业种植对接，充分利用企业的资源和平台，形成“区级农业统一规划种植—企业包销”“农超对接”等新型模式，进一步拓宽农产品销售渠道，让广大农民务农也能过上美好生活。

3.6.2 加强规划布局，加速推进首都特色农业产业化进程

找准定位，统一规划，合理布局，形成区域特色农业。结合区域自然资源禀赋和产业发展基础，找准农业产品定位，统一制订长期规划，规模集约发展，一区一特色，形成像平谷大桃、大兴西瓜、怀柔板栗、昌平草莓等类似的区域特色农业，加速推进首都特色农业产业化进程。

3.6.3 大力发展旅游观光农业和体验农业，提高耕地产出附加值，助力首都现代都市农业发展

应结合城市背景和都市群众需求，大力发展旅游观光农业和体验农业，发展“小毛驴市民农园”“分享收获农场”等形式的农业模式，满足城市民众的需求，提高耕地产出附加值，提高农民种植的收益和积极性，助力推动首都现代都市型农业发展迈上新台阶。

参考文献：

[1] 胡俊，叶瑞，仝鑫.城镇化与产业结构对经济发展的影响——基于我国东中部的面板数据[J].安徽商贸职业技术学院学报，2015，14（1）：20-24.

[2] 国家统计局.中国统计年鉴2017[J].北京：中国统计出版社，2017.

[3] 北京市统计局.北京市2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201702/t20170227_369467.html，2017-2-15.

[4] 新华网.京津沪城镇化率达到发达国家水平[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/147019743_115402，2017-6-8.

[5] 国土资源部.关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案的通知[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201606/t20160624_1409697.htm，2016-6-22.

[6] 北京市政府.北京城市总体规划（2016年—2035年）[EB/OL].http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gh/dt/t1494703.htm，2017-9-29.

[7] 千龙网.京津交界处被倾倒医疗垃圾[EB/OL].http：//beijing.qianlong.com/2017/0605/1742894.shtml，2017-6-5.