陈文广 邓书彬

[摘要]公共危机管理是政府的一项重要职能之一，充分发挥这项职能是维护政府公信力、保证社会和谐稳定的必然要求。在危机事件来临时，地方政府能够做出合理的处置，不仅是保证人民群众生命财产安全的要求，同样也是国家实力的体现。地方政府公共危机管理能力的关键在于对危机周期的把控力。政府必须充分发挥主导作用，加强危机防范意识、健全危机管理体系，采取及时有效的应对措施，既做好社会公众的动员、协调工作，又能够平衡发挥好自身职能。通过对宁乡洪水泥石流事件的调查，运用管理学的理论和方法，围绕现阶段公共危机下的地方政府管理能力进行了分析研究，以期为类似工作的开展提供一定的思路。

[关键词]公共危机；管理能力；危机公关；危机周期

[中图分类号]D035 [文献标识码]A

危机给人民的安全、财产带来巨大的威胁，影响社会的发展、甚至带来贫困，由于危机会引发社会和政治的不稳定，危机管理成为当今整个国际社会关注的主题。罗益文认为，提升我国政府公共危机管理能力是党执政能力建设的重要内容之一，是构建和谐社会的迫切需要，有助于提高政府行政效率、防止政府组织老化。学者张成福、党秀云认为，从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系是十分重要的。公共危机事件中的信息公开对普通民众具有重要意义。柳莎、陈泽华认为，知情权系普通民众对于国家的重要决策、政府的重要职务行为以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件所享有的了解和知悉的权利。我国目前处于提升地方政府公共危机管理能力的探索时期，在实践阶段地方政府无法把握危机周期带来的多种问题普遍存在，因此迫切需求进行公共危机下的地方政府管理能力研究。

1 研究问题的提出

1.1 研究背景

危机管理是政府的一项重要职能，在这个信息化时代，公共危机事件一旦发生，就迅速公布于公众视野，地方政府的危机管理能力不仅直接关系到危机事件的处理情况，还决定着政府在公民心中的公信力。近年来对于政府不断提升自身危机管理能力，地方政府作为最贴近人民群众的政府组织，其应对危机事件的能力至关重要，不仅是化解危机的关键，更是促进社会和谐稳定的重要一环。

1.2 研究意义

危机会给社会发展带来如资源损失、发展计划打乱、投资环境破环甚至影响政治稳定，危机本身具有负面影响，研究如何提升地方政府危机管理能力，对于降低危机本身负面影响和减少由于危机处理不当带来的不良反应具有重要的理论意义和现实价值。

2 宁乡洪水泥石流事件

2.1 宁乡市概况

宁乡市地处湘东偏北的洞庭湖南缘地区，是属湖南省辖的县级市，下辖33个街乡镇、1个国家级经济开发区、1个省级经济开发区，总面积2906km2，户籍总人口142.25万人。宁乡境内有沩水、乌江、楚江、靳江四条主要河流，其中沩水、靳江为湘江一级支流，楚江、乌江是沩水一级支流，黄材水库为全国三大土坝水利工程之一。

2.2 事件概况

2017年6月22日～7月1日，湖南降水量突破历史极值，湘江超历史最高水位，6月湖南省平均降水量已超1998年长江流域特大洪水，一场历年同期历时最长、范围最广、雨量最多、强度最大的强降雨袭击宁乡，导致该市遭遇当地有水文、气象记录60年以来最严重的自然灾害。

2.2.1 暴雨半月，无动于衷。早在6月26日明知气象预报6月29、30两日长沙地区将有大暴雨却没有在6月27、28两天及时为黄材水库泄洪，导致7月1日黄材水库最高水位达167.8m，超警戒线1.8m时大规模泄洪。早在6月30日就有一则“召开防汛紧急会议，将爆发大洪水？长沙市防指紧急辟谣。”的新闻爆出，紧急会议确实没有召开，但对于连续降雨近半月的现象，并没有引起相关部门的预警，没有采取任何灾害预防、转移群众的措施。

2.2.2 洪水漫堤，山体滑坡。7月1日早上黄材水库泄洪后，洪水在极短时间内沿坝下的沩水河冲击下游多个乡镇，包括黄材镇、横市镇、双凫铺镇、回龙镇、坝塘镇等，直抵宁乡市区。更为严重的是，7月1日该县中西部9个乡镇出现山体滑坡，东部区域出现洪水漫堤，给民众生命财产造成巨大损失。

2.2.3 遮遮掩掩，引发众怒。然而政府没有及时公布死亡人数，直到7月3日主流媒体才提高了对水灾的曝光率。宁乡百姓认为政府对洪灾的预判远远不够，泄洪前的通知转移时间太短，部分通知没有完全做到位，淹没后，基层政府的组织施救不力，重点不突出，这些都让民众抱怨甚多。一是民众认为宁乡市区和沙河市场的被淹，与去年宁乡搞所谓滨江风光带面子工程有关；二是官方没有及时公布死亡人数，有瞒报缓报之嫌；三是尽管宁乡死亡人数众多，是全省最重灾区，但湖南省和长沙市两级党政主官，洪灾最危急时没有去过宁乡。正因为有这些极其强烈的情绪，7月3日，很多人齐聚宁乡市区，打着横幅游行抗议。

2.3 地方政府危机管理中存在的问题

现在的宁乡正在实施灾后重建工作，这次暴雨导致洪水泥石流的事件暴露了各级政府的应对、处理公共危机事件的能力不足。以致在事件过程中、后出现公众造谣以及公众因不满游行抗议等情形。

2.3.1 危机预防能力差。降雨近半月来，宁乡市政府没有进行風险预估，更没有做出任何的风险预案、物资储备，危机预防能力的缺失致使错失最佳泄洪时机，引发了之后的洪水泥石流，对于群众的担忧仍然无动于衷，地方政府官员心存侥幸的不作为行为，不仅仅暴露了危机意识薄弱、危机预防能力差，更表现出对人民群众生命财产安全的不负责任。

2.3.2 危机公关能力差。灾害发生后，宁乡市政府没有及时通过官方渠道公布受灾情况、救灾部署，错失公关良机，造成了人民群众的不满甚至愤怒，各类社交平台陆续出现当地群众、网友不满的声音，从一开始就提供了产生矛盾的机会。宁乡副县长隐瞒真实情况的发言，更是直接引起了众怒，副县长可以代表当地政府的形象，尤其是在灾后这种特殊时期，更加要注重自己的言行，反映出部分地方政府官员责任感弱、漠视人民安危。

2.3.3 危机应对能力差。大量受灾群众被困，却迟迟见不到救援队，饥寒交迫、停水停电、通讯中断的状况也得不到解决，救援行动不及时、不到位，救援物资匮乏，低执行力加剧了不满情绪的产生；灾后堆积如山的垃圾、脏乱的街道无人清理，在如此炎热的天气下，竟然不立即组织防疫工作，表现出对方政府领导缺乏忧患意识、专业性差的同时，暴露了底下工作人员缺乏主观能动性、缺乏决策能力。在危机的处置过程中，宁乡县政府主导作用发挥不力，一直处于被动地位，社会舆论一直要求看到及时、彻底的信息发布，在网上愤怒呼声一片的情况下，相关领导仍然不及时安抚民心，引发了群众聚众游行抗议活动。

3 地方政府危机管理能力差的原因

3.1 危机预防管理缺失

3.1.1 地方政府危机意识薄弱。地方政府领导意识不到预防危机的重要性以及公共危机一旦发生为社会和政治带来的消极影响。地方政府工作人员危机意识薄弱，对于危机的认识仅仅停留于一摞摞落灰的宣传册，做出的公共危机预案缺乏针对性和可行性。地方政府不仅居安不思危，在连降暴雨近半月、湘江水位直逼历史最高的时候没有采取任何防灾措施、没有危机预案、没有预警发出，对于群众的质疑、惶恐没有任何实质性的行动。

3.1.2 危机预防管理机构不健全。第一，缺乏预警机制。这不仅是宁乡市地方政府危机管理中出现的问题，更是一个国内普遍存在的问题。现阶段我国还没有真正意义上的危机预警机制，缺乏科学系统的危机预警信息和决策咨询网络。不能及时的发现危机，并做出相应的应对之策是导致危机发生以及危机应对能力低下的主要原因。第二，缺乏物质保障。在洪水泥石流发生后，救援工作跟进缓慢，没有及时解决被困人员的物质保障问题。物质保障的匮乏不仅给救援工作带来了阻碍，更是引起群众不满情绪爆发的原因之一。

3.2 缺乏危机公关意识

3.2.1 未能及时公布受灾情况。灾害发生后，地方政府甚至主流媒体没有及时发布受灾方面的信息，不及时公布灾害造成人员伤亡、财产损失，甚至有意回避、意图瞒报谎报，地方政府的恐惧心理使他们错失公关良机。群众看不到受灾、救灾资讯，认为政府没有对受灾人民足够关心和重视，没有实行有效的救灾工作，从而对政府公共危机处理能力表示质疑和不满，甚至对政府失去信任和信心；在这个信息化时代，不满的声音快速传播，而地方政府则选择了不发声、不回应。

3.2.2 回避新闻媒体。地方政府在灾难发生后，回避、甚至敌视寻求真相的新闻媒体和人民群众，由于擔忧被指公共危机能力不足，而选择不公开救灾计划。加深了民众了解真相的诉求，对灾后的未知状况产生惶恐心理，对政府遮遮掩掩的行为产生不满。

3.3 危机处理不到位

3.3.1 基层干部认知不足。基层干部在危机发生前存在侥幸心理，缺乏对危机的主观认识，在行动上不主动；在危机发生后存在鸵鸟心理、观望心理，在问题出现时选择逃避现实、逃避责任，出现消极对待，甚至放弃职责的现象。更有些领导干部不把灾情当大事，不把人民群众的生命财产安全放在心上，妄自尊大而小看自然灾害的力量。基层领导干部认识不到危机管理是自身的一项重要职能，看不到自己在公共危机中的职责所在。不仅在灾难发生前没有主动进行预防，在灾难降临后依然不能把人民群众的生命财产安全摆在第一位。

3.3.2 地方政府救灾能力不足。救灾方式不合理。地方政府由于缺乏对危机的预防，导致灾难降临时自乱阵脚，救灾中缺乏条理性、主次不分；洪水泥石流发生在7月，正是天气酷热的季节，灾后政府未能及时的清理垃圾、消毒街道，从源头上防止疫情的产生。没有提出系统可行的救灾方案，工作缺乏针对性，难以达到人力、物力、财力资源的最优配置，导致救灾效率低、效果差。

救援人员不到位。一是救灾人员严重不足，缺乏计划性、针对性的工作部署导致人员不能合理利用外，还存在能用于救灾的人员紧缺的问题，地方政府没有充分调动社会资源、充分使用社会力量。二是部分救灾人员主体意识薄弱，认识不是自身职责所在，工作节奏缓慢、缺乏主观能动性，不把人民群众的事儿当回事，工作敷衍了事。

物资配置不合理。救灾物资准备不充分是政府危机预防管理质量差的一个表现，在救灾工作开展后，又出现了对有限物资发放不合理的现象，物资配置的严重不合理这一计划上的失衡，使得物不能尽其用，严重影响救灾效果。

4 提升地方政府危机管理能力的建议措施

4.1 提升危机预防能力

4.1.1 强化危机防范意识。加强地方政府危机防范意识。加强危机防范意识能够遏制危机的发生，或者弱化危机的叠加效应，其实大多数时候自然灾害带来的伤害如果能够得到有效的处理就不可怕，可怕的是在政府没有准备的情况下遭遇灾害时的低能反应恶化了灾害的影响。需针对地方政府开展系统全面、具有针对性的危机意识教育。

培养社会危机防范意识。政府不应该仅仅强化自身危机防范意识，更应该通过政策的制定以及相应的宣传、动员工作，将社会公众的力量纳入到危机预防之中。危机一旦发生，社会公众、企业都会遭受到不同程度的伤害，相反如果在危机预防环节就能够凝聚多元主体的力量，为防止危机发生、及早制定应急预案、稳定灾后局势都有很大的作用。

4.1.2 健全危机预防组织体系。创建执行队伍。要有合理的体系，危机预防才得以实现，现阶段政府职能繁杂，成立专门的公共危机办事机构必不可少。并且实行“一把手”负责制，明确领导责任，以危机管理战略制定、体系规划、资源整合、应对措施为主要职责。危机的类型众多，表现形式各异，因此要针对多种类型危机形式制定应急预案。

引入咨询机构。普通政府工作人员缺乏对危机的预测能力，需要引入危机管理专家咨询机构，通过各类专家、学者和相关技术人员来做好信息判断、决策咨询，提高危机预防的科学性、有效性和准确性；更为重要的是，咨询机构的引入有助于提升政府内部工作人员的对危机预判以及处理方面的能力。

强化监督机制。不仅要对危机预防队伍的执行进度、执行力度、执行效果进行监督，更要进行追责；不能因为发生重大危机事件的几率小而心存侥幸，不能让危机预防组织体系形同虚设。从制度上硬性把控，从而减少政府工作人员心态不端正、职能缺位等现象的出现。

4.1.3 加强危机预防物资储备。再面面俱到的人事安排和应急预案，都离不开充足的物资储备。要加强救灾物资的储备，例如防寒衣被、帐篷、食物、药品、医疗设备、抢险车辆等急需又一时难以备齐的物资；要加强用于应急的财政保障，在日常预算中预留出应急资金的部分；加强应急的科技保障也同样是必不可少的，现代社会风险具有种类多、扩散快、易转化的特点，不断提高危机管理的科技含量，运用科学的手段以及平台能够更好的应对危机。

4.2 提升危机公关能力

4.2.1 及时控制事态。摆正角色定位。突如其来的危机可能造成暂时的惊慌失措，但作为政府工作人员要摆正自己的角色定位、认清自身职责所在。在危机处理过程中占据主动地位，做危机信息的传递者，在社会公众面前主动发声，敢于承担政府责任。

掌控事态发展。在危机发生后，信息立刻会通过网络平台在社会公众中传播，危机所带来的影响将全面铺开，如果政府能够通过信息渠道进行合理公关，那么事态的发展将由政府掌控。

4.2.2 借力媒体进行公关。消除思想误区。在危机发生后，不管是政府、媒体还是社会各界，都有尽快消除危机、减小危機影响、减轻损失的共同心愿；地方政府应该认识到媒体对于危机的关注是出于其社会责任，为社会报道真相是媒体的社会责任，对政府行为进行监督也同样是。政府不应该将媒体置于对立面，而应该端正态度加强与媒体的积极沟通。

善用媒体。政府应该借力媒体正面回应，做社会舆论的引导者，政府领导要勇于承担应对危机的责任，不能唯唯诺诺怕丢官帽；政府要有新闻发言人，针对危机作出官方解释，以政府的声音为人民群众、新闻媒体答疑解惑。同样，政府应对危机时的积极态度，不仅更能够得到社会公众的理解，更能够获得更多的支持，在短时间内凝聚自发性强、组织程度高的公众力量。

4.3 提升危机应对能力

4.3.1 把握危机周期。危机种类众多，但它的管理和处置过程是基本相同的，无论哪种类型的危机都有一个孕育、发生、发展和消亡的过程。科学合理的把握危机生命周期及早做出应对，政府需要去克服心理恐惧和舆论压力，及早发声、及时应对，以把握危机发展和演变的节奏。这不仅需要对危机所处阶段的科学预判，还需要配合前期的任务规划、物资供应，关键在于和危机抢时间，进一步提升政府相关部门的执行能力至关重要。

4.3.2 协同主体力量。协调分布式决策与集中决策。在危机处置过程中，协调政府相关部门的分布式决策与集中决策至关重要，避免工作覆盖性差、部分区域无人管无人问，同样也防止工作重复做，以保证各类资源配置的合理性、决策机制的科学性；动员其他组织力量，公共危机具有公共性，它所带来的危害对于其影响范围内的社会公众是具有普遍性的，它不会因为社会地位、身份而有所区别；地方政府作为公共危机管理的责任主体，不仅仅要主导政府部门，更要充分动员基层、企业、民间组织、人民群众，让社会力量参与到危机应对中来；协调主体关系，在危机应对的过程中，对人力物力都有大量的需求，地方政府不仅要合理的寻求其他组织力量的帮助、科学的权力下放，同时要做好管控工作；切忌政府领导的自大心理，认为政府就是权威的，而应该认清事实正确看待其他主体的力量，处理好政府与各主体以及各主体间的关系，思想动员和政策制度双管齐下，为公共危机协同管理创造土壤。

4.3.3 纳入绩效管理。对相关工作人员的危机预防、危机应对过程中的执行力度、进度进行监督管理，并将工作人员的公共危机管理能力作为一项指标纳入到绩效管理之中；同时地方政府应对危机的能力也成为一项绩效考核标准，直接和相关项目批复、财政拨款挂钩。

4.3.4 发挥经验作用。从古至今，各个时期都有风险爆发，并且使人类受到了威胁，随着信息技术的水平不断提高，政府管理者应该学会运用科学的方法总结过去公共危机管理之中的经验与不足，并充分发挥经验的作用于之后的危机预防及处置工作上。

5 结论研究

自然灾害及社会运行机制失灵都可能引起公共危机爆发，地方政府作为基层服务政府提升公共危机管理能力是避免、减缓危害和弥补危机损失的必要途径，有效增强地方政府的公信力。在公共危机管理的探索阶段，过往的各次公共危机事件中均出现过如危机预防缺失、公关意识薄弱、工作执行不到位等问题，反映出公共危机下提升地方政府管理能力的重要性。

本研究通过对宁乡洪水泥石流事件的调查，了解、剖析此次公共危机事件中宁乡市政府的管理不足，综合相关文献、资料，提出提升地方政府危机预防、危机公关、危机应对能力的措施建议，从根源上解决我国地方政府公共危机管理能力普遍低下的问题。

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