周星宇 刘辉

[摘要]农业基础设施是农业经济发展的先行资本，创新农业基础设施治理模式，对有效解决农业基础设施建设、经营、管理、维护等过程中存在的问题具有重要意义。以PPP和多中心治理为基础，构建以政府为主导，充分发挥社会资本方和农户作用的农业基础设施治理模式，根据农业基础设施项目大小，提出了农户协会治理模式、合作组织治理模式以及特许经营类治理模式。

[关键词]农业基础设施；治理模式；PPP；多中心治理

[中图分类号]S-9 [文献标识码]A

2018年中央一号文件提出大力实施乡村振兴战略，如何高效地进行农业基础设施治理必然是一项重要内容。农业基础设施治理是指农业基础设施的建设、经营、管理、维护等全过程，目前，学者们多就农业基础设施治理中的某一过程或某一问题进行研究。资金来源是农业基础设施治理中需要解决的首要问题，而我国也正处于发展农业基础设施融资难的瓶颈期，王元京（2002）认为，在农业基础设施领域，政府的参与可以提高投资者对建设项目投资的信心；民间资本的参与可以提高资金投入效率和经营服务水平；张学昌（2016）认为，稳妥推进农业基础设施投资PPP模式，有助于减轻政府财政压力、激发农村市场活力；何平均（2018）同样认为，将PPP模式运用到农业基础设施领域，不仅有利于破解投融资困难、拓宽资金来源，而且有利于保障国家粮食安全、促进农民增收。在探究农业基础设施供给问题上，Savas（2000）认为，农业基础设施不一定必须由政府提供，并提出通过PPP打破政府的垄断地位，以解决效率低下和资金不足的问题；多中心制度在策略成本和信息成本问题上优于集权或分权的制度，且能保留大型生产机构的优点，因此，郭珍（2016）提出构建农业基础设施多中心协同供给体系。

综合以上学者的观点，在解决农业基础设施投融资问题和供给问题上，政府、社会资本方、农户的多方介入，不仅能解决资金投入不足的问题，而且对农业基础设施的建设、经营以及农业农村经济发展等方面都有积极作用。由此，从农业基础设施治理这一整体出发，将PPP模式和多中心治理灵活运用到其中，构建政府、社会资本方、农户等多方参与的农业基础设施治理模式，对解决“三农”问题、实现农业农村现代化具有一定意义。

1 我国农业基础设施的治理现状

农业基础设施，系指在自然再生产与经济再生产交织进行的农业生产过程中所必须投入的物质与社会条件有机整体的总称。具有公共服务职能的农业基础设施具有较强的外部性，尤其是物质性农业基础设施，存在大量“搭便车”行为，本文主要讨论具有公共服务职能的物质性农业基础设施。

在我国，无论农业基础设施的大小，仍然是以国家财政支持为主，而农业基础设施的资金投入量大、建设周期长、回报率低等特点，难以吸引社会资本投资，由此容易出现农业基础设施资金不足的问题，且政府在农业基础设施经营、管理等方面的专业能力弱于社会资本方。与此同时，由于农村“两工”制度的取消，现行的“一事一议”制度难以激发农户参与农业基础设施建设的积极性，农户属于风险规避群体，其参与农业基础设施投资的意识薄弱，且农户在农业基础设施维护方面缺乏合理认识和经验，“重建设，轻管护”的现象普遍，这些都制约了农业基础设施的发展。因此，为解决这些制约因素，本文试图将PPP和多中心治理引入到农业基础设施治理中。

2 PPP和多中心治理在农业基础设施治理中的 运用

2.1 PPP的运用

PPP（Public-Private Partnership）模式也称公私伙伴合作模式，指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基礎设施的建设。根据常规划分，PPP主要有三类，一是合资合作类；二是特许经营类，我国目前最常见的是BOT（建造、运营、移交）；三是股权产权转让类，这三类的风险程度依次上升。

PPP强调的是政府与社会资本方之间的合作关系，既可发挥市场机制的作用，又可发挥政府干预的效力，二者相互协同，将使农业基础设施的建设、运营取得良好的效益。目前，PPP在我国已有较广泛应用，国家出台了很多关于推广PPP、鼓励社会资本参与公共服务的文件政策，很多学者认为，在农业基础设施领域借鉴PPP已是现实所需。PPP不仅仅是一种融资手段，其带给农业基础设施项目的还有先进的管理经验、人才和技术，能够弥补政府在项目管理上的不足。同时，PPP以市场竞争的方式提供服务，能够激发市场活力，避免了政府在项目前期花大量精力拟定项目，因此，政府能够有更多的时间严格审查、对比各社会资本方的项目方案，筛选出最优社会资本方，并配合及时跟进项目，促使PPP项目的入库、落地、实施和完工。

2.2 多中心治理的运用

多中心治理理论是以美国经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）与她的丈夫文森特·奥斯特罗姆为核心的一批学者提出的，该理论强调，在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是包括中央政府、地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，这些中心在既定的制度约束下共同行使主体性权力。面对日常生活中大量公共池塘资源的治理问题，埃莉诺·奥斯特罗姆从博弈论的角度提出，人们通过自筹资金与自主合约可以有效处理这些治理问题，即揭示了市场与政府以外，公共领域另一只“看不见的手”，其完全打破了政府管理公共事务的垄断地位，开创了自治组织管理与提供公共物品的新途径。

多中心治理强调的是政府放权，由多元主体在既定的制度约束下共同行使权力。农业基础设施的治理问题也属于公共池塘的治理问题，在农业基础设施的建设、管理、经营、维护等活动中引入政府、社会资本方、农户等形成多元治理主体，让各方主体在农业基础设施治理中扮演不同的角色，承担各自的职能，形成多中心治理，从而激发社会资本方和农户的参与积极性，减少“搭便车”行为，甚至达到多心治理的最高境界——政府将权力放归至社会民众，形成自主治理。就好比在“委托-代理”问题中，只有当委托人和代理人是同一个人时，才会出现激励相容约束，同样，若是社会资本方和农户都在为自己办事，他们必然会投入自己最大的努力，并获得最佳效益。

3 农业基础设施治理模式的创新

3.1 农户协会治理模式

小型农业基础设施具有非竞争性和非排他性，基本上由公共部门提供，由于其投资回报率低，很难吸引到社会投资。随着“两工制度”的取消，农村生活水平的日益提高，农户种地失去热情，荒耕现象日益凸显，农户参与农业基础设施建设的积极性正逐步下降，单凭村集体现行的“一事一议”制度，加之地方政府财政困难，很难全面开展农业基础设施建设。因此，将多中心治理理论引入到小型农业基础设施治理中是值得一试的方法。

小型农业基础设施避免不了由政府提供财政支持，且引入社会资本投资相对困难，所以，农户是否能积极参与农业基础设施治理起到关键作用。地方政府应积极引导农户们自发形成一个农户协会，专门进行农业基础设施治理，并鼓励他们进行个人投资。这个农户协会的基本成员是村集体的农户代表，由于治理结果直接影响他们的个人利益，他们都能自愿参与治理，政府为农户协会提供必要的财政支持和政策帮助，其中政府的财政支持可来源于中央政府和地方政府，農户协会可以向市场寻求先进的技术和管理经验，甚至是投资资金，这些能较好地体现农户治理的自主性。为了达到更好地治理效果，充分调动农户的参与积极性，政府应采取激励机制，根据农业基础设施的治理效果对农户给予适当奖励或补贴。在农户协会治理模式（如图1）中，农业基础设施的所有权归集体所有，经营权和管理权归农户协会所有，所有农户都享有使用权，政府起监管作用，市场可以参与其中。

3.2 合作组织治理模式

对于中型农业基础设施，可以尝试由龙头农业企业牵头，组织其他农业企业、家庭农场等共同投资中型农业基础设施建设，形成一个合作组织，农户可派代表参与合作组织，在其中传达农户实际所需，政府对合作组织给予一定的补贴或提供低利息甚至零利息贷款。合作组织在拟定好农业基础设施项目后，可凭借自身企业优势吸引社会投资，缓解自身资金压力。在合作组织治理模式（如图2）中，建议农户可将土地流转或承包给企业开展规模经营，这样可减少因土地荒耕而浪费资源，也可以形成规模效益，更容易吸引社会资本的投资。这里，农业基础设施可借鉴美国遵循“谁投资，谁所有”的规则，但由于牵涉到多方企业，其中有很多细节需要细细考量，需要制定明确的制度规则；农户需付费使用农业基础设施，合作组织负责农业基础设施的经营、管理及维护等过程。

3.3 特许经营类治理模式

大型农业基础设施的建设周期特别长、资金需求量特别大，目前我国是以政府为主导进行投资管理。近年来，我国积极推广PPP在基础设施中的应用，相关的政策文件也在不断出台，有良好的政策环境，PPP在基础设施项目中的成功率也在提升。根据实际情况，中风险的特许经营类投融资模式更加适合大型农业基础设施治理，目前，BOT在我国项目中的运用最为广泛。BOT是指私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴，基础设施的最终所有权归公共部门所有，私营部门在一定时期内享有经营权和管理权。在特许经营类治理模式（如图3）中，政府应适当分权，注重发挥市场的主动作用，以市场竞争方式、“公平、公正、公开”地寻求合作伙伴，从而达到目标一致性。这里，在协议期间，私营部门的合作伙伴根据协议内容负责农业基础设施的建设、经营、管理及维护中的全过程或部分过程，农户需付费使用农业基础设施，政府享有农业基础设施的最终所有权。

4 小结

PPP和多中心治理的共同点是打破政府在公共基础设施领域的单一提供地位，一方面解决资金问题，一方面提高运行效率。而PPP强调的是政府与私人部门的合作，多中心治理强调的是多元主体的自主治理。小型农业基础设施治理重点在于激发农户的参与积极性，形成自主治理；中型农业基础设施治理重点在于充分发挥农业企业的带头作用，吸引社会投资；大型农业基础设施治理重点在于选择最合适的社会资本方，保证效益最优，由此，根据农业基础设施项目大小，本文创新提出了农户协会治理模式、合作组织治理模式和特许经营类治理模式。在采用以上治理模式时有几点建议：一是政府应当明确自身定位，适当放权，严格履行监管职能，充分激励农户和社会资本方的参与；二是通过政策文件或协议清晰界定农业基础设施的产权，明确各方职能、以及政府的财政补贴和优惠条件；三是要加大政策文件的宣传力度，增强农户对投资的认识，提高农户的综合素质水平；四是吸引富有PPP和多中心治理经验的人才进行管理，先进行项目试点，总结经验教训，不断改进治理方案，再逐步推广；五是在竞标农业基础设施项目的社会资本方时，政府一定要秉承“公平、公正、公开”和效益最优的原则，并督促项目落地。

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