王岚

城市居民低保裁度设计的目的是消除贫困人群在政治、经济以及社会关系方面受到的社会排斥，而政策实施以后反而让这些人群在制度中受到了社会排斥，并让他们在主观上也感受到排斥。通过深入分析发现，存在政府、受助者对双方权利义务定位不清、中央和地方财政分担不合理的问题。

社会救助

社会排斥 城市低保制度

引言

城市居民最低生活保障制度设立的主要目标是在物质方面能够给予那些生活在最低生活保障标准下的群体一些资金或者实物上的补助。但是，城市最低生活保障制度却带来了社会排斥问题。这种社会排斥现象的产生很有可能导致与制度设计的初衷背道而驰，使贫困人群更加贫困。法国学者勒内·勒努瓦在20世纪70年代提出，受排斥者是那些没有被传统社会保障体系所保障的人，他们没有途径参与到政治生活中去，在医疗上也不能得到很好的救助，由于贫穷，因此在社会关系上也遭到他人的排斥。城市居民低保制度的目标群体足生活水平达不到最低生活保障标准的人，因此，为了解决贫困问题的城市居民最低生活保障制度的实施在一定程度上会带来社会排斥问题。

城市低保制度引起的社会排斥现象

（1）政治排斥

社会排斥中的政治排斥丰要是指弱势群体没有途径参与到政治生活中去，没有途径和方法诉诸自己的需求，实现自己的利益，以至于一些制度在国家没定时并没有充分考虑到他们的权利。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定了其保障的对象需要满足以下条件：第一，其户口必须是非农业户口。第二，其所在的家庭人均收入要低于当地城市居民最低生活保障标准。只要满足这两个条件，就有权利获得基本生活物质帮助。而保障对象主要是三类人群：第一，三无人员（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）。第二，家庭人均收入低于当地最低保障标准的失业人员。第三、即使有收入，但是仍然低于最低生活保障标准的居民。然而这三类人群并没有把所有满足两个条件的人都涵盖进去。首先，是农民工，很多农民工虽然是在城市工作，但是他们大多数人所做的是这个城市最累、最危险的工作。而且由于农民工自身的流动性，他们并没有全面的保障体系，尤其是作为最后一道安全防线的低保制度并没有建起来，将其排除在外。其次是失地农民，农民在被部分征收土地以后，其家庭收入早已不如以前，即使被纳入农村低保，其家庭收入与被征地前还是有差距，但是由于还是农村户口，又不能被纳入城市居民最低生活保障制度中，因此还是只能领农村低保。2015年四川省城乡居民最低生活保障标准分别为370元＼月和190元＼月，城市低保金大约是农村的两倍，而失地农民可能本能通过自给自足的农产品，需要到市场中去购买，这无形中又加大了失地农民的经济负担。

不仅是国家颁布的《条例》限定了受保对象，而且地方政府又设置了该制度的具体实施办法，而实施办法中又具体规定有哪些群体是不被纳入受保对象的。根据《成都市城市居民最低生活保障实施办法》规定，其社会排斥有体现在两方面：首先，申请低保户不能拥有空调、机动车辆、移动电话等。随着社会经济的快速发展，许多家用电器已经不如以前昂贵，并且已经成为人类生活的基本必需品。该制度创建的日的就是为了解决城市贫困人口的生活困难问题，这种规定无疑是使贫困群体想要申请城市最低生活保障金必须放弃一部分物质享用的权利。其次，当家庭成员中有人存在不合乎规定的行为，即使其家庭人均收入低于最低生活保障标准，也不能够领取低保金，这项规定实质上是损害了家庭其他成员的權利一。

（2）经济排斥

所谓经济排斥，在本文中主要指劳动力市场的排斥。《城市居民最低生活保障条例》第三条明确指出城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。即该项制度的设定国家是暂时帮助贫困群体渡过难关，而要真正脱离贫困，走向富裕还是需要被保对象通过积极进入劳动力市场再就业达到自救。根据显示《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中所显示，近五年来城镇失业人员再就业人数的变化来看，其人数一直都是在一个比较稳定的水平上，其波动幅度不大，甚至在2012年和2014年较其前一年来还有下降的趋势。国家一直在促进再就业方面制定了很多措施，为什么其涨幅并不大呢。在关于这方面，国内学者王锦花用“福利悖论”一词给出了解释，他认为，国家制定的社会保护政策虽然其目标是使贫困群体脱离贫困，但是在就业方面，其却产生了负激励效果，尤其是在城市低保政策中，其低保金差额领取的方式以及城市低保政策带来的附加福利制造了很多的懒人，他们不愿意投入劳动力市场。这些享受国家城市低保政策的失业人员本身文化程度不高，身无一技之长，年龄较大，即使进入劳动力市场能够找到的工作也只能是那些毫无技术含量，又脏又累，工资又低的工作，其辛辛苦苦一个月赚的钱还不如在家轻轻松松领取低保金。而且，低保家庭在医疗、教育、住房等方面还能享受其他很多福利。医疗补助、公租房、廉租房以及免除义务教育学杂费等都是低保政策的附加福利。因此从理性人的角度来分析，确实更愿意在家待业而不愿意积极就业。这样完全是浪费国家资源，给地方财政带来负担，与当初制定低保政策的根本目的相违背，而且个人长期不进入市场竞争机制，只会与社会更脱节，逐渐被社会淘汰。

（3）社会关系排斥

城市低保政策容易导致的第三个排斥现象就是社会关系方面的排斥，可以说这是所有社会救助都容易造成的后果，即“福利污名化”。由于社会救助是维持贫困人群基本生活需求，保障其最低生活水平的一种福利模式，它的目的是为了实现社会公平，因此，其在实施过程中会采用公开公正的方式来确保公平原则。城市最低生活保障制度是在其确定受保对象的过程中采取民主评议的方式，并且在确定受保对象后采取邻里监督和张榜公示的方式。这种方式其实是给这些受保对象在某种程度上打上了标签，表明这些群体跟一般群众有所不同，自然而然地，在社会生活中，就会受到邻居或者其他人的排斥。福利污名感在不同的人群之间其程度是不同的，文化程度较高的人，其污名感相对较强；在越发达的地区，城市贫困居民在申请低保救助过程中污名感比欠发达地区要强一些，可能是因为他与身边的人贫富差距要大于欠发达地区的贫富差距；尤其是对于低保家庭的学生来说，可能就会在学校和同龄人中有一种自卑心理，感受到自己与其他人是有所不同，这种家庭更容易产生污名感。

引起社会排斥现象的原因

（1）政策定位不清楚

首先，根本原因在于政府在制定这项政策中没有对这项政策有明确的定位。虽然城市最低生活保障制度是看作一种社会救助，但它并不是政府的一种施舍，而是政府本来应该具有的一项政治义务。城市最低生活保障制度建立的背景就是在国家改革热潮中，顺应从计划经济转向市场经济的趋势，国企中有许多员工都由于不具备市场竞争力而被迫下岗，所以其生活水平低于最低生活保障标准了，可以从侧面说，他们是为了实现国家利益，而牺牲了个人利益。所以城市最低生活保障制度这种社会救助形式是国家应该负有的政治义务。其次，受助者并没有意识到城市低保政策本身就是国家应该负有的一项义务，也是他们在生活水平达不到最低保障线时本来就应该享受的一项物质帮助权利，相反，大多数享受低保的人认为国家发放低保金给他们是一种恩赐，并怀有感激的心情，当他们遭受到该制度在实施过程中的排斥时，并不知道寻求路径保护自己的权益，往往会在主观上也产生一种排斥心理。

（2）中央和地方财政负担不合理

由于国家自身是一个利益矛盾体，其具有政治统治和维护社会稳定的功能，为了实现政治统治，就必须维护社会稳定，另一方面，维护社会稳定也有利于实现政治统治。国家针对城市中生活在底层的贫民，一方面是制定最低生活保障制度来维护其统治，另一方面，为了方便政策在全国范围内展开工作，实现国家利益最大化，由地方政府全权负责具体事项以及财政。这样在一定程度卜是损害了地方的利益，并且越贫困的地方贫困家庭越多，这更给那些地方政府增加了负担，因此地方政府在实施城市最低生活保障政策时总会力不从心。

结论

面对城市低保制度中的排斥现象，应当将其做出改变和调整，发挥其本应当有的保障性功能。因此，首先从低保资金的发放来看，应当改变这种社会救助模式，实现中央、地方两级共同负担的原则，改变中央在这项政策中的指挥性角色，实际参与其中。其次，低保户之所以会在劳动力市场中受到排斥，缘于难以在社会上安身立命。因此国家可以通过对他们有针对性地进行既能培训，实现再就业。

[1]丁开杰.西方社会排斥理论：四个基本问题[J].国外理论动态，2009（10）：36-41

[2]陈世伟.论城市低保中的社会排斥及解决路径[J].改革论坛，2008，11： 126-127

[3]陈嫒.失地农民低保制度建设的分析探讨[J].生态经济，2012，2：178-184

[4]王锦花.福利悖论：中国社会保护中的社会排斥一基于广州市的实证研究[J].武汉大学学报，2016，3（02）：39-46

[5]祝建华，林闽钢.福利污名的社会构建一以浙江省城市低保家庭调查为例的研究[J].浙江学刊，2010，3：201-206

[6]单琦.我国城市低保实践中制度排斥现象研究一以江苏L市城市低保制度为例[D].南京：南京师范大学，2011： 46-47

[7]中华人民共和国人力资源和社会保障部.《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》[EB/OL].http：//www.mohrss .gov. cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530 240967.html

[8]丁开杰.西方社会排斥理论：四个基本问题[J].国外理论动态，2009（10）：36-41

[9]陈世伟.论城市低保中的社会排斥及解决路径[J].改革论坛，2008，11： 126-127

[10]陈媛.失地农民低保制度建设的分析探讨[J].生态经济，2012，2：178-184

[11]王錦花.福利悖论：中国社会保护中的社会排斥一基于广州市的实证研究[J].武汉大学学报，2016，3（02）：39-46

[12]祝建华，林闽钢.福利污名的社会构建一以浙江省城市低保家庭调查为例的研究[J].浙江学刊，2010，3：201-206

[13]单琦.我国城市低保实践中制度排斥现象研究一以江苏L市城市低保制度为例[D].南京：南京师范大学，2011： 46-47.