李元元

预算公开

近年来，为了顺应现代财政民主决策的趋势，回应建立廉洁高效服务型政府的诉求，我国各级政府都在积极推动预算公开，同时越来越多的社会公众对于政府预算投入了关注。而在预算公开的过程中，我们也能看到目前我国政府与部门预算各项制度存在问题，需要不断改进。因此我从存在的问题及我认为的改进方式两个方面进行论述。

当前我国政府与部门预算存在的问题

（1）预算形成过程中的问题

1.预算制定形成时间较短。根据现行《预算法》及其实施条例，从部门9月20日之前上报基本支出和项目支出到12月10日之前再向财政部上报细化到“目”级科目的预算，总共有3个月左右的时间，显得比较仓促。尤其是对于项目支出的编制，由于项目在编制时还未经过专家审定和招投标，因此反映在预算中的金额也是不准确的。除了制定过程时间较短，预算的审批时间也很短，初审不足2个月，终审只有1天，审批效果和质量难以保证。

2.预算制定和执行权力未分离。在我国，预算的编制、执行和决算都由财政部完成，人大只负责预算审批一个环节，这样的结构就像是企业财务中由同一个人管理账目与现金，必然存在着预算资金得到无法有效保障的风险。

（2）预算控制监督的问题

公众对于专业化的政府预算并不是很容易看懂、理解并且发现存在的问题，而要满足预算公开透明的要求，独立的外部监督就不可或缺。但是在我国，预算内部监督的作用超过了外部监督，这样就直接导致了预算监督的独立性和权威性不足。其一，虽然审计部门的作用在我国政府管理中越来越重要，但目前国家审计部门仍然是采取行政型审计，审计机关缺乏独立性、审计结果披露受限、审计监督留有空白等等的弊端也越来越显著；其二，虽然宪法明确人大拥有审查和批准国家经济计划和财政预算及其执行情况，监督政府各部门的财政收支及其使用情况的权利，但是现实中我国人大对于这项权力的发挥由于机构、人力等的限制还不能够满足宪法赋予其权力的需要。

（3）地方政府债务纳入预算管理的问题

从2008年的金融危机之后，冰岛和希臘由于政府债务问题在金融危机浪潮冲击下已经面临严重的主权债务危机，自此社会公众越来越能感受到政府债务对于社会的重大影响。因此将地方政府债务纳入预算管理也成为了保证政府预算发挥作用所不可或缺的环节。而现行债务管理缺乏充分的法律支撑，相关行政法规级次低导致债务管理强制性明显不足。与此同时，以收付实现制为基础的债务核算仅能反映债务收支，无法有效反映债务余额，不涉及利息的核算，因此无法反映地方政府债务的规模。

当前我国政府与部门预算存在问题的改进方式

（1）延长预算编制和审议时间

针对预算编制和审议时间短的问题，我国可以考虑结合中长期预算改革，适当延长预算编制环节的时间，保证部门预算的准确性。相应地也需要延长预算审批时间。可以将预算审批由目前的预算制定后审批扩展至预算制定全过程审批，保证审批效果和质量。

（2）分离预算编制和预算执行组织

预算编制与执行的分离，有助于更好地实现预算监督作用，同时在内部控制的层面降低预算资金保障风险。

（3）加强外部监督制度建设

随着审计的独立性越来越受到重视，军队审计署已经由之前隶属总后勤部升格为隶属中央军委。那么为了有效地加强预算外部监督，政府审计模式应当由目前的行政型审计向立法型审计转变，将各级审计机关划入本级人大序列，审计署隶属全国人大，服务于国家最高权力机关。这样一来应该能够对预算进行全面监督。此外，为了加强人大对预算的监督审批，还应当充实人大下设的专业性组织基础。

在社会公众层面，充分发挥舆论监督是实现有效监督的途径。媒体问责是与预算公开最为匹配的一种社会问责机制，它既能够弥补传统官方问责的不足，又能触发上述问责机制的积极介入。政府公开预（决）算信息后，媒体可以就其中潜在的问题提出质询，通过信息中介功能与治理功能，形成社会舆论，触发传统问责机制，迫使当事政府做出回应，实现问责效应。

（4）加强地方政府债务管理

要加强地方政府债务管理，首先要增强管理债务的立法。2015年，地方政府债务纳入预算管理暂行办法已经进入征求意见阶段，随着暂行办法的实施，要继续推进高层级法律的立法，使得政府债务管理有足够的强制性。此外，对于债务核算应当采用权责发生制，反映政府债务全方位的信息。