张越

住房保障政策是为社会中低收入人群和住房困难人群提供住房，以满足社会成员基本居住条件的社会保障政策。我国自1991年正式提出建设保障性住房的思路以来，历经几十年的发展，基本形成7自身的体系框架。本文拟采用共词分析法，对1991年至2015年之间我国的住房保障政策文本进行阶段性的量化分析，并运用多维尺度分析法观察政策在不同阶段的聚焦点，探寻我国往房保障政策的演进脉络。

住房保障政策多维尺度分析 演进脉络

住房是人类生存的基本条件之一，既有商品属性，又有社会保障属性。住房保障政策的诞生和发展则主要承担起了住房社会保障属性的责任。我国住房保障政策和体系是随着经济体制和城镇住房制度的改革而不断发展的。从提出建设保障性住房至今，住房保障政策在不同时期具有不同的政策特点和相应的政策聚焦点，而其不断演进的过程，也体现出了不同阶段中价值理念、政策目标、政策工具、政策资源等变迁的过程和规律。在我国住房市场不断发展、住房社会性极度缺失、住房矛盾日益加剧的背景下，研究住房保障政策的演进脉络，反思住房保障政策体系构建中的经验教训，探寻住房保障制度发展的规律和方向，对完善我国住房制度、缓解社会住房矛盾具有重要的意义。

本文拟采用共词分析和多维尺度分析的研究方法，对提出建设保障性住房思路到2015年间的93项住房保障政策的文本进行量化分析，系统地呈现出各个时期住房保障政策的聚焦点和不同时期政策变迁的具体路径，探寻政策的演进规律，反映出政策演进的特点和脉络。

研究背景

始于20世纪70年代末80年代初的住房制度改革经历了30多年的发展演变过程，大致经历“住房商品化（ 1979-1990）一一住房市场化（1991-1997）一一住房分配货币化与社会化（ 1998-2007）——住房市场化与住房保障（2007-2015）”等阶段。 随着房改的不断推进，住房保障制度的构建拉开帷幕。1991年国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》提出“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”建设经济适用房被作为一种新的思路正式提出，这也标志着我国住房保障制度的构建正式开始。经过几十年的探索和发展，我国的住房保障政策基本包括了经济适用住房、住房公积金、集资合作建房、限价房、廉租房、公共租赁建房等保障性住房类别。纵观我国住房保障政策发展的这几十年，其大致经历了三个阶段：第一阶段，住房保障政策起步阶段（ 1991-1998年）；第二阶段，住房保障政策初步发展阶段（1998-2007年）；第三阶段，住房保障政策实质发展阶段（ 2007-2015年）。

综上所述，我国住房保障政策伴随着我国的住房制度改革的推进不断发展，截至日前，基本形成了三段式的发展过程。本文也将基于此，对每个阶段的政策文本进行量化分析，更加鲜明地展示我国住房保障政策的演进脉络。

研究设计

本文拟借鉴文献计量学研究中对于关键词的研究分析方法一一共词分析法，对我国1991年至2015年期间共93项住房保障相关政策进行主题词提取，在确定我国住房保障政策文献主题词的基础上，通过词频统计、共词矩阵的构建，运用Sati软件、Excel软件及Spss得出每个阶段政策文本主题词的多维尺度图，发现受关注程度高的主题词及它们之间的潜在关系，可视化地观察政策聚焦点的时代演變，进而探究政策的演进脉络。

多维尺度分析图能够清晰地反映出高频主题词之间的关联程度，距离越小代表词频之间相似度越大，政策内容愈发集中；距离越大说明政策丰体之间愈发独立，产题之间的关联性愈弱。

研究发现

自1991年我国提出保障性住房的思路以来，我国的住房保障工作在徘徊中不断前进，二十多年来出台了大量的住房保障政策，逐步构建出了一套相对完整的住房保障体系，有效地缓解了部分住房矛盾。并且，政策的数量也在每个阶段呈现出差异化的增长，1991年至1998年期间，我国刚刚开始探寻住房保障制度的构建之路，期间共出台相关政策7份，到1998年至2007年阶段，政策数量猛增至38分，而在随后的2007年至2015年期间，更是增长至48分。政策数量的增长直观地反映出了中央政府对于住房保障构建的重视程度在不断的增加。

（1）起步阶段：1991-1998年

上世纪90年代初，我国住房矛盾逐步显现，国家和政府开始探寻住房保障制度的发展。在住房保障概念提出之时，住房市场化备受重视，相对应的住房保障政策受到冷落，出台的政策仍然以尝试为主。因此，在1991年到1998年之间，我国专项住房保障政策出台数量较少，通过分词软件和词频检索，共得到关键词15个，由于词数较少，并未设置阀值进行删选，但所得到的关键词也基本反映出了这一阶段我国住房保障政策的特点与态势。

结合我国住房保障政策起步阶段的多维尺度图示，可以发现，在1991年到1998年期间，国家对住房保障的概念仍处在尝试阶段，并未有较大的投入，但住房公积金、经济适用房、住房补贴等保障性住房措施已经在部分群体中开始实施。而其多维尺度分析图显示，这一阶段的政策聚焦点主要集中在三个方面：一是，政府开始在住房保障领域出台一系列相关的规定、制度，反映出国家对住房保障政策的探索正式拉开帷幕；二是，住房保障领域不在停留在概念化的层面，开始积极采取手段、建没保障性住房、针对性地落实政策；三是，针对部分群体开始实行住房补贴，如：积极推行针对单位职工、领导等群体的住房公积金制度，为住房闲难人群提供经济适用房等。

（2）初步发展阶段：1998-2007年

伴随着1998年房改热潮，我国住房领域全面走向商品化、市场化，福利分房制度宣告终结，城镇房价节节攀升，住房矛盾日益尖锐。基于此背景，我国政府积极推动住房保障制度改革，提出要伞面推行、完善住房公积金管理制度，扩大住房公积金制度覆盖群体因此，这一阶段住房保障政策的数量也猛增至38份，通过对这38份政策的梳理，共得到关键词111个，其中剔除意义较弱的关键词后，频次较高的关键词有：“廉租房”、“经济适用房”、“住房公积金”、“家庭”“职工”等，同时可以发现，“农民工”“家庭”等新词在这一阶段的政策中被提及。

从图3中可以看出，在这一阶段，我国住房保障政策从之前的宏观层面开始向中微观层面转化，其焦点不再是单单集中于制度、规定、保障性住房这一类空洞宏大的话语上，逐步出台了经济适用房建设和出售管理、住房公积金规范化管理、鼓励租房发展、大力发展廉租住房等更具针对性和具体化的政策。以经济适用住房、廉租房、住房公积金为基础的住房保障体系已具雏形，其中国家开始逐步意识到租赁住房对住房矛盾的缓解作用，开始从政策发布主体、政策受益群体等多维度促进租赁住房的发展。总体而言，1998年至2007年期间，我国住房保障政策主要聚焦于四点：第一，不断完善经济适用房的建设、出售、价格、买卖等各个细节；第二，进一步扩大住房公积金的适用范围，规范住房公积金管理制度；第三，从政策主体层面，全面推进租赁住房发展，如：资金、预算、行政干预等诸多措施；第四，大力发展廉租住房，不断完善廉租住房政策，更好地解决城镇低收人人群的住房问题。并且，从政策受益群体层面，提升租赁住房在保障性住房中的作用，扩大政策受益群体，尝试对农民工、家庭、用工单位等对象实行差异化的住房补助。

（3）实质发展阶段：2007-2015年

自1998年房改以来，我国住房领域过分看重市場化与商品化，造成房价不断攀升，中低收入人群的住房问题日益严峻。政府对商品房价的过度倚重，使得我国整个住房供应体系迟迟未能完善，住房保障政策发展进程缓慢。但是在2007年至2015年之间住房保障政策的落实情况有了很大的改观，与此同时，我国住房保障政策的数量也在原基础上进一步增加。通过梳理，发现2007年至2015年之间，我国共出台住房保障政策48份，提取关键词126个，剔除部分意义较弱的词语，得到的高频关键词有“公共租赁住房”、“廉租住房”、“棚户区改造”、“工程质量”、“改造”等。

从图4中可以看出，住房公积金与其他关键词的关联度很弱，但基于住房保障政策的发展背景，其关联度较弱主要是由于住房公积金制度发展历程较长，并且在实施中取得了不错的效果，因此，其已经形成了自身比较完善的体系架构，所以，这一阶段关于住房公积金的政策并未出台太多，与其他政策文本之间的关联度也较弱。而经济适用住房也处在群组边缘化，表明在这一阶段，我国住房保障政策逐步削弱了经济适用住房的地位，同时，公共租赁住房与廉租住房成为新的群组核心。总体而言，这一阶段我国住房保障政策主要聚焦于以下三点：一是，确定了公共租赁住房与廉租住房在住房保障政策中的核心作用；二是，开始重视农村住房保障问题，逐步推进城乡住房保障统筹发展；三是，积极开展棚户区改造项目。

研究结论

在我国住房保障领域中，公共政策的不断发展尤其独特的演进脉络：在改革类政策中，政策聚焦点从起步阶段的住房保障概念逐步变化为更加实际化的政策改革方针与规划，逐步实现政策具体化；在住房保障体系的具体项目构建中，政策聚焦点从起步阶段的经济适用住房与住房公积金到政策初步发展阶段的廉租住房与经济适用住房相结合，再到政策实质发展阶段大力推动公共租赁住房发展、启动棚户区改造项目，不断调整政策以更加适应社会的发展；在针对政策相关群体的领域，从刚开始只关注城镇人群的住房保障问题到后期尝试构建城乡住房保障政策体系，持续扩大政策覆盖群体。