何芳

县域信访工作处于信访工作的末端，现有制度设计对县域信访工作开展存在不适应的地方。如何进一步改进和加强县域信访工作，真正把县一级打造为信访工作的“终点站”，是信访制度改革的要义所在。本文围绕不同县域信访工作存在的共性问题进行剖析研究，有针对性提出进一步加强县域信访工作的措施。

一、縣域信访工作面临的困惑

尽管不同的县级党委政府的社情民意和信访工作方式方法各不相同，但通过深入分析，可以从中发现一些共性的问题。

1.信访部门建设的区域性特点十分明显，缺乏统一规范

信访部门是信访工作的具体组织实施机关。县级信访部门建设是否科学不但影响县级信访工作开展，还影响市、省、中央的信访秩序。目前依笔者了解的情况来看，一个地级市所辖的县级信访部门建设基本相似，但不同地级市，不同省份的县级信访部门建设“五花八门”：一是机构、人员配备随意。县级信访部门普遍反映，由于对信访部门的机构、职数、人员并没有明确的法律法规要求，中、省的要求缺乏刚性规定，最终话语权在当地，县级信访部门人员配备不平衡。二是职能划分普遍越位、越权。县级信访部门在履行《信访条例》赋予的职权之外，当地党委政府不断给信访部门加压加责，权责不对等、越权、职责不清，维稳、维权混为一谈现象是县级信访部门的普遍现象，最终导致自家的地没种好，别人的田种不好。三是制度、机制配套依赖于领导指示。信访部门的基础设施、基本制度等配套方面，大部分地方县级党委政府在重视群众上访和重视信访部门上，前者绝大部分都很重视，后者往往被忽略，仍然政府门口一间房、几个人，群众上访连站的地方都很拥挤。

2.信访部门协调推动解决信访事项事倍功半

县级信访部门普遍反映，仅凭信访部门转送交办来推动解决信访问题显得力不从心，行使信访部门“三项建议”权的最终结果大部分停留在“建议”阶段。一是领导批的办得好，信访部门转的随意办。在推进信访法治化进程中，信访事项办理的“人治”特色依然非常浓厚。受到领导批示的，无论难度多大、时间跨度多长，只有合理合法，按期办结率达到100%，办结后息访息诉率90%以上。而由信访部门直接转送交办的，超期办结、推诿扯皮、答复不规范、处理不到位现象比较严重，还有极少数责任单位，在信访人查询办理情况过程中，又把信访人推到信访部门，不愿意直面信访群众。二是影响大的处理得快，“鸡毛蒜皮”的拖得久。面对群众通过信访渠道反映的问题，作为政府部门理应一视同仁，但是在实际工作中，或多或少存在民本意识、服务意识欠缺，处理问题往往以维护政府的面子、形象为目标，“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的倾向从某种程度上来讲与当地党委政府处理信访事项的态度存在因果关系。如对待群众集体上访、规模性群体性上访反映的合理诉求，特别是在媒体上造成影响的，当地政府反映迅速、处理果断有效，但对一些个访群众反映的个人实际困难和合理问题，责任单位甚至党委政府的领导都认为是“鸡毛蒜皮”的小事，敷衍塞责、推三脱四，最终小事拖大、大事拖炸。三是规规矩矩的不待见，“调皮捣蛋”的看得重。通过调查了解，对待信访群众，那些上访过程中老实、规矩的群众，少数工作人员抱着欺软怕硬的态度，哄、骗群众，简单的问题久拖不决，有的甚至恐吓上访群众。但是，对那些所谓的“刁民”，一些部门和具体工作人员则“关爱有加”，怕这类人员抱团、挑头、怕引发赴省进京非访，甚至无原则的满足其不合理要求。

3.信访群众认知和看待信访存在盲区和误区

近几年来，信访工作被动地被舆论推上风口浪尖，但各级党委政府依然认为信访工作只能做不能讲，很多理应公开的制度和信访突出问题处理过程被雪藏，正面引导群众依法理性维权的氛围不浓、效果不好，群众对信访工作的认识各不相同。一是信访包打天下的片面认识。一方面，认为政府包揽一切，上访万能。有些群众认为有事就要上访，上访就要解决问题，有些群众认为上访就是找各级领导，见到越大的领导，问题越好解决。还有一些群众对政府部门的分工、职能、概念很糊，认为政府包揽一切，把公检法司的职能和纪检监察的职能都归入政府，把各级党委政府的领导视为“包青天”。另一方面，认为非访管用。少数群众、群体在上访过程中，由于诉求解决难度大、诉求不合理、没有政策、责任单位作风不实等原因，伤了信访群众的心，认为正常信访根本解决不了实质问题，导致了群众产生“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的片面认识。二是认为信访部门是主体责任单位的误区。群众普遍对信访部门的转送交办督查督办权存在认识上的误区，认为我到信访部门反映的问题，就要你信访部门解决，一旦解决不到位，或者因属无理上访信访部门不受理，不明真相的群众就指责信访部门不作为。还有一些地方领导把群众越级上访、涉访违法归结为信访部门工作不力，把职能部门解决问题的主体责任强加于信访部门。三是群众依法信访、网上信访面临的盲区。对信访制度和相关法律法规的宣传未形成常态化，绝大部分地方的宣传走形势、走过场。群众知道维权，知道上访，但对怎么维权、怎么上访仍然不清楚，似是而非，盲目跟风。

二、存在问题的原因分析

1.顶层制度设计滞后于形势需要

2005年以来，国务院《信访条例》、国家信访局、中央联席办一系信访工作制度陆续出台，对信访工作进行了规范、明确。但是，随着时代的发展，站在基层向上看，顶层制度设计与基层实际工作还有差距。《信访条例》为国务院制定的规范性文件，从狭义上来讲，信访未立法，从县级党委政府或地级党委政府落实中央、省级法律法规的现实来看，往往对法律重视，条例次之，《信访条例》一些章节、条款的表述，到地方操作起来的弹性太大，还有一些我们已经在做，但《信访条例》并没有做出明确规定。如，第六条，要求县有以上人民政府设立信访工作机构，但是并没有对机构作出具体要求，导致基层的信访工作机构五花八门。又比如，第六条关于信访工作机构的定位和职责，指出了信访工作机构是负责信访工作的行政机构，但没明确具体属哪一类行政机构；工作职能第一条职能“受理、交办转送信访人提出的信访事项”与第二条明确“承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项”，上级和本级人民政府把信访事项交给信访部门，信访工作机构再履行第一条职责，导致了层层转送交办。随着互联网的快速发展，关于群众通过互联网进行信访“条例”仅仅提到了电子邮箱和信访信息系统。

2.领导层对维稳、信访的认识偏差

不少县级党委政府把信访和维稳捆在一起抓，把信访人当维稳对象的思维没有根本改变。一是领导机构设置形成的导向偏差。《信访条例》明确了信访工作机构为政府行政机构，但是在领导层面上，特别是信訪工作联席会议的领导层，100%由党委分管政法的领导和政府分管公安的领导任联席会议召集人，而信访联席会议办公室又设在信访局，这种领导机构决定了维稳与维权一体化局面，普遍认为信访机构的职责、责任属政法系统。二是落实信访工作的目标偏差。不少县级领导把“信访维稳”这四个字捆在一起，把信访工作好不好的标准定设定为不被上级通报，到上级非访量的多少、本级闹访缠访的多少，群众不越级上访、不到市进京赴省上访，不闹事就是成绩，反之则给政府添乱、抹黑，有成绩是领导得力，出问题就是信访工作机构出问题。三是具体工作中的定位偏差。在有大型节会中，本属维稳部门、公安机关维护社会稳定和社会秩序的工作，大都由信访工作机构牵头组织，这种上行下效的信访维稳模式，把县级信访工作机构“绑架”到了维稳战车上，信访工作机构沦为第二维稳办，信访工作人员沦为不穿制服的“保安”。（三）多维度、全方位宣传不到位。信访工作一直以来都是“犹抱琵琶半遮面”，由于前几年信访部门出现了拦访、截访、“黑保安”等现象，久而久之形成了思维定势，信访工作越保密越好，对群众的宣传越少越好，行成了信访制度学习成为“无人区”、信访宣传“一阵风”、信访舆论引导怕见光的现象。

三、加强县域信访工作的对策及建议

制度建设是一个动态过程，需要在实践中不断检验和完善，笔者认为需要在法律权威性的角度来强化信访工作法定性，以及明确信访工作职责及其功能方面作进一步完善。

1.强化信访工作的法定性

至2005年修订行政法规《信访条例》之后，我国信访工作方面的法律法规至今没有出台。为解决部分信访规定的冲突和矛盾，明确不同类别国家机关在信访工作的地位、关系职责及权限问题，需要尽快出台信访实体法，强化信访事项办理程序的法定性，既要让信访群众依法信访，理性维权，又要让各级部门在法律法规的框架范围内行使公权力，依法办信、处访。

2.信访部门的职责要厘清

从我们对县级信访工作的调研发现，绝大部分信访诉求是要求权力救济，而权力救济往往涉及涉法涉诉案件，而这些早已超出《信访条例》的范围，县级信访部门被动地承担不属本职的职能。一是划清维稳与维权的界线。县级党委政府的信访工作机构严格按照《信访条例》的要求，在指定的场所、按照条例规定接待群众来访、处理群众来信和网上投诉等，将群体性事件、堵门、堵路、进京闯敏感地区等违法行为交由相关执法部门处理，对超5人以上的集体上访，信访部门负责引导群众选出5人以下的代表进行接访，超出人数由信访部门宣传《信访条例》要求，其他工作由维稳、公安机关主动介入。县、市、省、中央各类节会不再派出信访部门工作人员接访劝返，由公安机关或维稳部门负责维护节会期间的社会稳定和治安环境。二是强化信访机构的法定职责。在实际工作中，要严格落实县级以上信访工作机构的转送交办等职责，明确协调范围，强化督办权威。在顶层信访法律制定之前，县级党委政府要进一步规范信访事项转送交办程序，要严格按照《信访条例》规定，界定信访工作机构协调重要信访事项的范围，既要扭转领导批示就重要的观念，又要防止走入只要是信访件都重要的误区。三是诉访分离要彻底。国家相关部委局要把涉法涉诉信访，特别是“非正常上访”与各级党委政府的信访工作机构完全脱钩，把各级信访工作机构从涉法涉诉信访通报、考核的沉重负担中解脱出来。县级人大和党委政法机关要监督公检法司主动承担涉法涉诉信访事项的接待、登记、解答、办理，信访工作机构对涉法涉诉信访真正做到不受理、不办理、不参与。

3.营造依法信访大环境

要形成一个依法信访的好环境，就要做到“三个面向”，实现信访工作宣传经常化、规范化。一是面向社会宣传。要通过本地门户网站、广播电视、手机短信、普法微信、QQ群平台等载体，向全社会广泛宣传国家、省、市信访工作相关法规政策、信访工作流程等，努力使《条例》家喻户晓，最大限度地引导社会舆论理解支持信访工作。二是面向干部宣传。要将《条例》等法律法规作为干部普法培训的重要内容，加强对干部的教育培训，准确解读信访工作相关法规政策，引导干部坚持运用法治思维和法治方式做好信访工作，坚持依法按政策处理信访问题。三是面向群众宣传。要让群众了解信访工作、信访事项处理程序，引导群众正确行使权利、履行义务。

4.做实源头预防化解

一是注重能力建设。要注重提升县级机关干部和乡镇街道、村级干部的能力提升，教育和引导干部严格执行各项规章制度，按程序办事。二是注重机制建设。要切实做把信访工作力量配置到一线，充实到最基层，明确乡镇一级信访工作机构，给乡、村一级信访工作明确的定位、明确的岗位、明确的工作制度，使乡、村一级信访工作有地位、有作为。 三是注重研判预防。要切实增强县、级、村三级抓信访工作的预见性，把可能引发越级访、大规模集体访及群体性事件的信访问题超前化解在初始状态，有效避免群体性上访和越级上访事件的发生。