俞蕾 唐根丽

一、研究背景

（一）基础设施建设情况

一个国家经济发展情况与该国的基础设施建设密不可分，基础设施作为经济社会发展的基础和必备条件，其建设是一个国家最重要的建设项目之一。基于国家安全、社会公共利益考虑和基础设施投资期限长、投资额大和风险高等特点，传统的基础设施项目由该国政府部门直接投资建设。随着国家发展速度的不断提高，经济发展对基础设施的需求也愈发明显，单纯依靠本国政府部门投资基础设施建设已跟不上经济发展的需求。政府部门逐渐将基础设施建设的的投资方转向私人以及企業，以减轻本国政府在基础设施建设方面的资金压力及风险承担。

（二）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即在政府部门和承包商达成协议的前提下，由政府向承包商颁布特许权，允许其筹集资金建设项目，在特许权规定期限内管理和经营项目及其相应的产品与服务，并在特许权期满后，无偿将系统交给政府接管。

BOT模式包括建设、运营以及移交三个过程。由于具有能够减少政府的直接财政负担、减轻政府的借款负债义务，能够提前满足社会和公众对基础设施的需求等优点，目前，包括中国在内的许多国家和地区已将BOT模式广泛运用与高速公路、桥梁建设等基础设施领域。

（三）研究现状及研究意义

现阶段我国的项目风险管理多停留在可行性分析阶段，基础设施项目中大多没有设立专门的部门进行风险管理，项目方只按部就班的进行项目建设，这使得项目实施过程中存在的风险无法被及时识别和转移，当问题出现时，企业也往往没有从风险管理方面存在的问题找原因，而是归罪于自然条件或是宏观政策变动等外界因素。此外，多数企业及政府部门没有意识到风险管理的后期效应，没有估算风险管理能够避免的具体损失，而只意识到风险带来的负面影响，没有认识到风险带来的机会与益处，这也使得人们对于风险敬而远之，降低了对风险管理的积极性。

对基础设施项目进行风险分析一方面归纳项目全寿命周期内存在的风险种类及相应对策，另一方面也使企业在风险管理过程中意识到项目风险与机遇并存，在加强风险管理的同时，能够及时认识到风险带来的益处。

二、BOT基础设施项目风险分类

国内的BOT基础设施项目存在的风险主要分为四个阶段：

（一）招投标阶段

由于基础设施建设涉及政府未来规划，故而在招标阶段，项目发起人对于项目公司的选择更加严格，一些规模较小、资本较少的公司往往难以获得特许权。投资方承担着对工程项目的前期勘测考察工作，如果在招投标阶段最终未能获得项目的建设和经营特许权，就会造成前期投入的损失，投资方也承担相应的风险。

此外，招投标阶段存在一些资质较差、缺乏风险管理部门的企业，通过压低造价或其他非正当手段获得项目权，政府难以在项目建设、运营阶段进行实施监督控制，造成项目公司在基础设施项目建设期偷工减料或运营期抬高价格等，带来负面社会影响的同时也给政府部门带来损失。

（二）项目建设阶段

在投融资阶段结束后，BOT项目正式开工建设，项目公司将投入大笔资金购买设备、支付各项开支以维持工程正常建设，同时还要偿还借贷利息。随着工程建设的推进，项目公司投入的资金增加伴随着风险的增多。项目公司一方面要控制建设成本，另一方面要根据政府要求保证基础设施建设的进度，各种建设过程中不可预见的纰漏都可能导致工程延期、工程超支、工程质量不合格等问题，造成项目公司经济损失。同时，一些项目公司在工程建设进度上的一拖再拖致使项目建设中断，基础设施无法及时投入运营，不仅使经济利益受损，也在社会上造成了不良影响。

（三）项目运营阶段

BOT项目完工后即投入运营，在此阶段，基础设施的运营收入均由项目公司取得，由于政治、经济领域政策的不确定性以及自然条件的变化，项目公司仍面临诸多风险。例如国内自2015年确定高速公路节假日免费通行时间，高速一年共内计20天供车主免费通行。此项政策措施使项目公司运营收入减少的同时，节假日高速车流量的大幅上升也给管理带来较大难度。

（四）项目移交阶段

项目在特许经营期期满以后，按照合同约定，项目公司将项目无偿转交给相应政府机构。项目公司承担着经营期满时未能收回投入成本的风险，而政府部门也承担着后续运营过程中存在的诸多不可预测的风险，例如由于项目所有权不完整带来的不良影响，或因基础设施出现损毁而造成政府部门的额外资金投入。

三、基础设施项目风险管理对策

（一）政治、经济风险

由于政治、经济政策的不确定性，政策变动往往给项目公司带来很大损失，此类风险存在于BOT项目的全过程中，项目投资者无法阻止其发生，但在项目前期应对政治、经济风险有充分的考虑与重视。项目公司可以选择不易出现政策变动的基础设施项目，在进行投资前充分研究项目前景，并通过适当的投保方式转移自身承担的风险，降低政治、经济风险事件造成的损失。

（二）自然风险

自然风险也可称为不可抗力风险，除却项目发起人在设计阶段进行的前期勘测分析之外，项目投资者也要在投资前对项目所在地的自然环境进行反复考察，做好可行性研究，并签署一系列保险合同，通过保险公司转移一部分风险。当保险公司无力负担风险损失造成工期延误时，项目公司也可就基础设施项目向政府申请延长特许经营期，以补偿损失。

（三）招投标风险

在招投标阶段，政府部门首先应建立从招投标环节直至项目移交结束的完整的法律监督体系，实施市场准入制度，严格限制不正当竞标的企业进入投资市场，在选择项目公司时保持慎重的态度，避免项目公司选择不当带来的后续风险。

对于投资方而言，招投标前进行的项目考察必须包含该基础设施项目的可行性分析以及项目的发展前景，必要时还应进行市场调查，明确企业是否有能力、有资本承接项目，以规避投标阶段潜在的风险。

（四）建设阶段风险

项目建设阶段的前期准备工作必须尽可能的完善，收集的信息越完整，政府和项目公司沟通越充分，越能减少建设过程中的风险因素。在基础设施建设阶段，政府和项目公司均应设立专门的风险管理部门，实时关注项目建设情况，对每一环节可能存在的风险进行监测分析，以做到及时处理和转移风险。

（五）运营风险

项目正式进入商业运营期后， 项目公司应与法律顾问配合， 设计能够合理规避運营风险的运营管理合同， 在基础设施日常运营过程中加强运营管理，及时监测各项政策的变动，降低风险。项目公司还应要求政府提供基础设施项目的运营担保，由政府部门共同承担运营风险。

四、BOT基础设施项目风险分析——以漳州招银疏港高速公路为例

漳州招银疏港高速公路是漳州市高速公路建设第一个采用BOT模式的项目，由福建建工集团出资建设，并实行施工总承包。该项目全长22.49公里，设计概算22.79亿元人民币，项目于2009年12月13日开工建设，主线部分于2013年11月30日建成通车。

在招引疏港高速项目过程中主要存在政治、经济风险，建设期风险，运营风险，其中建设期风险主要包括原材料成本变动、自然因素等造成的风险，运营期风险主要受高速公路通行量及收费情况影响。

（一）政治、经济风险

招引疏港高速项目自2009年底开工建设，2010年10月国内经济形势较为严峻，物价涨幅大，10月份，工业生产平稳增长，规模以上工业增加值同比增长13.1%，；1-10月份，规模以上工业增加值同比增长16.1%，CPI同比创两年新高，通胀压力达到新高，政府货币政策由较为宽松转为稳健，财政政策也相应发生转变。物价水平居高不下以及各项政策的变化，导致了该项目的建设成本加大，融资较为困难，政治经济风险凸现。

（二）建设期风险

招引疏港高速项目横跨漳州龙海境内22.49公里，征迁线路经过13个村庄。由于项目建设前风险识别、分析不到位，项目方没有正确预估协调征迁时可能存在的赔偿不能达成一致、征迁协调可能造成工期延误等风险，致使企业和当地村民没有在项目建设前沟通协调得当。建设期内部分村民在征迁时向企业无理要求赔偿，甚至频频出现阻碍工程等现象，企业为了不影响项目进度，只能妥协于部分村民的超出国家标准的征地补偿款，造成了企业经济利益受损。

除却人为因素带来的风险，建设期内还存在由于市场变动造成原材料成本变动带来的风险。根据福建省交通工程造价数据，带肋钢筋2010年12月均价为4780元/吨，2011年6月涨至5060元/吨，而2012年9月则降价至3740元/吨。具体材料均价变化情况如图3所示：

可见在漳州招银疏港高速公路项目路基施工阶段，即2011年至2012年上半年内，福建省钢筋均价总体处于较高水平。

在项目施工过程中，施工单位应按照施工预算中需求的材料品种、数量提前制定计划书，明确施工各阶段的材料需求量。对市场上的材料价格变化进行及时监控和预测，避免出现建设单位在材料高价时过多购进材料造成的多余材料成本和管理费用，在材料低价时临时增加需求而导致供应不足影响施工进度。

项目建设期的自然风险主要来自于不可抗力因素，包括各类地质灾害、自然灾害等。招银疏港高速在建设过程中，受沿海台风影响严重，2011年4次台风、2012年3次台风、2013年多达8次台风。其中第八号热带风暴西马仑在漳州一带造成超强降雨，由于项目方前期风险识别不到位，没有正确分析自然灾害的严重程度，工程防护措施不够，导致工程受淹致毁，工程直接损失达数千万元。此外，台风后的清理费用、附近村民要求赔偿等费用均需投资企业负担，无疑增大了项目实际成本，同时也存在着工期延误、无法按时完工的风险。

（三）运营期风险

基础设施项目投入运营后，项目公司须在特许经营期内通过收费等措施收回投资并取得预期盈利，而基础设施的经营收费定价权在于政府部门，项目公司对此没有主动权。此外该项目实际通行量也决定了项目的实际收益，越来越多的城市交通道路出现，加剧了招银疏港高速同其他城市快速路之间的竞争。而《收费公路管理条例》规定，经营期的公路收费期不得高于25年。该项目的收费期为24年9个月，按照项目的可行性报告计算，预计在14年后项目才能开始盈利。经营期内政府的价格调控、市场上通货膨胀、物价下跌、道路养护费用提高等变化都可能对项目的经济效益产生直接影响，导致项目无法在经营期内取得预期效益。

五、结语

本文以BOT项目为例简介了基础设施建设，概述了项目中存在的风险，对基础设施风险管理提出了相应的对策。

随着各地区基础设施建设的不断完善，国家政策变动不断，BOT基础设施项目存在诸多风险。在BOT基础设施项目建设过程中，不论是政府部门还是项目公司都应高度重视风险管理，建立健全相关规范与制度，以减少项目风险带来的损失。（作者单位为安徽财经大学 管理科学与工程学院）

基金项目：安徽省本科教学质量与教学改革工程项目“基于BIM技术的工程管理专业教学实训平台的构建”（2016jyxm0020）。