蔡菊芳　丛榕　薛慧

摘要：随着我国经济的迅速发展，PPP模式成为我国基础设施建设的热点问题，而BOT项目作为PPP模式概念下的一种类型，也为政府部门与社会资本的合作共赢创造了良好的局面。文章结合BOT项目实际存在的问题，分析了PPP模式下企业如何进行BOT项目的财务管理的特点及存在的问题，探索新形势下实现BOT项目整体利益最大化目标的新途径。

关键词：PPP模式；BOT项目：财务管理

一、研究背景

受计划经济影响，公共产品及服务通常是由政府全权负责建设、运营、管理，但随着财政资金愈发紧张，导致基础设施建设资金出现较大缺口。近年来，一系列管理办法相继出台，例如2014年国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府融资平台提出整改要求。文件中指出要控制和化解地方政府性债务风险，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。对于确实没有合理资金来源的，可通过地方政府债券和政府部门与社会资本合作模式处理后续融资问题。在此形势下，政府部门和社会资本的合作模式在我国应运而生。本文研究的主要内容是在PPP模式下企业如何进行BOT项目的财务管理。

二、PPP模式的定义

1982年英国政府提出PPP模式（public-Private-Partnerships），指的是政府部门与社会资本之间，即非营利性企业和私人营利性企业基于某个合作项目签订长期协议，向社会资本方授权建设、运营和管理公共基础设施，并向社会公众提供公共产品和服务。

PPP模式作为一种管理模式，实现多方共赢。对政府来说，不但弥补了资金的不足，又利于分散风险；对社会资本方来说，达到了追求企业价值和利润最大化的目标，相对于单独行动更为有利。

三、PPP模式下BOT项目财务管理的特征

BOT项目（Build-Operate-Transfer）是PPP模式下的一种类型，即建设一经营一转让，是指社会资本得到政府部門的授权，与政府部门共同建设公共基础设施，为社会公共提供公共产品及服务，通常将政府部门授予社会资本的权利称为“特许权”。因此，BOT项目也是政府部门与社会资本合作的模式，政府部门和社会资本利用各方在资金、技术、人力资源及管理上的优势提供公共产品、服务。

BOT项目不仅为合作项目拓宽了融资渠道，还在很大程度上为政府减轻财政负担，缓解资金链紧张和社会对基础设施建设高需求之间的矛盾。然而，合作项目融资涉及面广，建设时间长，投资回报利润较低，因此影响BOT项目建设、运营、管理过程中存在较多不确定因素，财务风险突出。

PPP模式因BOT项目建设自身的特点使得其项目财务管理具有以下特征，

（一）项目财务管理期限的确定性

在以往传统的企业经营管理中，持续经营是企业财务管理工作的重要前提。在BOT项目中，往往在取得特许经营权或签订项目合同时，财务管理的期限便已经确定。期满，项目公司按合同规定的要求和程序将项目所有权移交给政府部门。因此PPP模式项目在各个环节中的财务管理工作，都要充分考虑到项目财务管理期限的问题。

（二）财务管理的目标不同于传统的财务管理目标

PPP模式的财务管理目标，与一般企业的财务管理目标的不同之处在于PPP模式项目通过提升公共产品和服务的供给数量、供给质量及受益覆盖率，在确定财务目标时既要以社会公众的承受能力及市场饱和度为限，又要考虑投入产出水平的合理要求，不能利用提供的公共产品和服务具有垄断性从而盲目定价：而一般企业所追求的目标则是企业价值和利润最大化。因此，两者财务管理目标有所不同。

（三）财务管理环境的复杂性

PPP模式项目的运营主要是在公众监督下，由政府部门授权、社会资本操作，本身是政策的产物，又直接受经济环境多方面因素的共同影响，使得PPP项目的财务管理环境十分复杂。因此，在PPP模式项目建设过程中，应时刻关注和顺应政策方面及经济环境的变动，及时采取应对措施，从而促进PPP模式项目的进一步发展。

（四）项目财务风险防范任务巨大

由于PPP模式项目在建设、运营及管理过程中风险较大，且每个项目的政策、经济环境及具体实施条件各不相同，大部分PPP模式项目是无先例可循的，从而使PPP模式项目财务风险巨大。因此，PPP模式项目建设前就要求进行科学论证、合理设计，最大程度规避和防范财务风险。

四、PPP模式下BOT项目财务管理存在的主要问题

在PPP模式大范围应用的形势下，对PPP模式的进一步应用研究也越来越广泛和深入，由于政府部门和社会资本之间的财务管理目标的不一致，使得财务管理方式方法上也存在一些分歧，主要体现在以下六个方面。

（一）立法规定不统一

在我国，现行的法律法规多为效力较低的行政规章，已落后于BOT投融资模式发展的步伐，严重阻碍了BOT投融资模式在我国的快速发展。现有的BOT项目投融资模式的立法多为效力较低的行政规章或法规，由不同的部门分别起草，这种分散立法的状况导致产生了与法律责任制度上的不协调问题，目前尚未制定统一的投融资模式的法律，当与其他法律发生冲突时，现有法律往往不能产生相应的效力，因此严重阻碍了BOT项目的发展。

（二）投融资管理不科学

PPP管理模式的项目一般为公共基础设施，建设周期长、投资规模大，需要大量的社会资本融资支持，政府部门涉及到的财政资金较少，向PPP项目提供中长期融资成为难题，担保体系的缺乏合理性，无法为项目顺利实施提供有力保障。目前，我国融资担保体系尚未健全，投融资管理体系仍有很多需改进之处。

（三）预算管理不到位

一直以来，BOT项目在进人生产经营期后，难以达到理想的预算管理效果，主要是因为预算管理不够全面。BOT项目的预算管理往往是由财会部全权负责，根据上级制定的总指标编制完成，信息采集不全面，造成信息失真，毫无实用性。难以做到“上下编制、逐级汇总”的方式运行，导致预算管理不到位。另外，在预算管理过程中，由于过度关注项目公司短期的效益目标，忽视长期发展战略对预算管理的指导，使得预算管理与长远发展战略目标不统一，财务预算的执行与控制及其调整应根据政策及经济环境及时作出相应整改及调整，以保证预算管理工作有效开展。

（四）项目资金管理不规范

项目资金管理方面目前存在的问题有各项流动资产资金的分配、融资、筹措等事项管理制度不完善。项目建设经营过程中，资金利用率低，部分资金未得到充分利用，例如现金管理、应收账款管理、银行短期借款管理及商业信用的管理等。

（五）成本管理不健全

成本控制作为企业竞争战略，对项目盈利起着至关重要的作用。部分项目在建设、运营、管理过程中忽略成本的控制，成本管理控制形同虚设。部分項目成本较高，而项目收入缓慢增长甚至无增长，使得投资和偿债矛盾愈发严重等问题，项目财务风险突出。

（六）风险管理不完善

作为政府部门授权的经营方式，其经营发展和国家政策、国民经济整体利益及相关风险息息相关。政策、管理、技术、市场等多方面因素的影响，造成项目盈利下降、成本上升、也提高了项目运营的风险。因此，对项目进行投资，并以合理价格获取投资回报，确保资金回收，是顺利进行BOT项目建设运营的关键，

五、PPP模式下BOT项目财务管理的建议

（一）完善相关配套法律法规

建立健全BOT项目相关法律法规，使项目建设有法可依、有律可循。只有在健全的法律法规体系下，BOT项目才能从建设、运营、管理到移交顺利进行。因此，不断地完备和完善现有的法律法规，逐步形成一整套完备的BOT投融资模式的法律体系十分有必要。

（二）加强投融资管理

“项目实施，融资先行”，融资对BOT项目的成功与否具有重要意义。项目融资要有科学的根据，周密的计划，测算各种融资方式的资金成本，对比选取最优方案实施。项目运作方面，拓宽项目资金的来源，加强投融资管理。目前，我国BOT项目融资有政府投资和金融机构贷款两种模式，政府投资是指政府给予一定的扶持和鼓励，应在项目投资协议中有所标明。金融机构贷款是指在金融组织、国内外银行贷款。

（三）严抓预算管理

预算管理是控制项目公司日常生产经营活动的重要依据和载体。随着政策和经济环境的变化，预算管理制度应不断改善，特别是要将预算管理真正落到实处，发挥相应作用。另一方面，要着重加强前期项目投资分析，客观综合考虑人力、材料、资金等因素对工程项目的影响，进行全面的预算和筹划。项目公司必须顺应政策及经济环境动态，定期对预算的执行情况进行检查和分析，根据实际情况建立健全预算考核机制。

（四）加强项目资金管理

资金管理作为公司财务管理的核心，项目公司运营管理活动的各个环节与其密切相关，资金管理不仅制约着公司运营管理水平的提升，还是衡量项目财务管理水平的重要指标，直接影响企业的经济绩效，甚至辐射到公司的生存与长远发展。因此，应加强监管机制，明确责任，合理充分利用资金冗余。

（五）加强成本管理

BOT项目建成后日常运营及维护成本高，因此要根据实际情况加强成本管理和控制，对各项经营成本进行客观估算，确定企业生产成本，对项目成本费用、折旧和投资回收等指标作对比分析。以此为基础确定现金流量，根据未来现金流量的现值，综合确定投资的可行性。

（六）加强风险的防范

BOT项目具有法律关系错综复杂等，特点，属于高风险的经济业务。项目公司融资时，应在全方面研究分析后，制定科学的融资方案。为有效规避和防范风险，项目公司要树立风险意识，建立全面的风险管理制度，以达到有效识别、评估风险、规避和防范风险的最终目标。