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浅谈资本化视域下地方公共品供给的财政激励机制

2018-05-02刘宇璐

智富时代 2018年2期
关键词:公共品供给财政

刘宇璐

【摘 要】中国正处于完善社会主义市场经济的转型阶段,在历经多年的髙速经济增长之后,地方政府在公共品供给领域的表现却并未得到认可。根据联合国发展项目的统计,2012年中国的人类发展指数为0.699,在有统计指标的187个国家当中仅排名第101位,公众对于教育、医疗服务的提供不甚满意。而近年来冬天连续出现影响大范围国土的雾霾,让我们不得不重新审视地方政府过分重视经济发展而导致环境恶化的代价。因此,如何优化地方政府在公共品供给领域的行为激励,不仅是国内学界关注的重要问题,也是中国提升財政治理能力的现实需要。本文的核心观点是:地方政府的收入制度是决定地方政府行为激励的重要因素。由于房地产能够作为公共品付费的载体,地方政府与房地产价值相关的租金、税收能够使地方政府产生内在动机去自发地回应居民需求。因此,在以公共财政为导向的改革进程中,其可以作为地方财权建设的基础。

【关键词】资本化;地方公共品供给;财政激励

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。公共品的有效供给是提升政府治理水平的重要方面,也是党和国家高度关注的现实问题。在坚持改革以实现民族复兴的伟大进程中,教育、社会保障、医疗服务、生态环境等公共品质量的不断提升,能够使发展的成果更好地惠及人民,是社会、经济可持续健康发展的有机组成部分。在中国,地方政府承担着公共品供给的主要责任,几乎涉及除国防、外交外的所有国内公共以来,地方政府在预算内财政支出中所占比重不断上升,到2014年已经达到85.1%。在教育、社会保障和就业等领域地方政府更是承担了超过90%的支出责任,根据美国学者兰德里的研究部,将中国的地方财政支出规模与世界其他50余国的比较发现,仅次于中国排名第二的美国地方政府所占支出的比重还不到50%。因此,从支出的角度考查,中国是世界上最为分权的国家,没有之一,即中国的公共品供给责任是高度地方化的。与此同时,中国地方公共品供给主要采用集中决策的方式,地方政府在配置公共资源时拥有较大的自主权。因而,其治理水平以及在公共品供给中的行为偏好将直接影响公共品供需均衡能否实现以其满意程度。

一、公共品需求的满足:一个“需求表达——财政激励”的框架

由于政府的支出即公共品的供给过于琐碎,很难对其进行全面的规定与监督,地方政府更倾向于能够放松其预算约束的政策或者更加偏好能够増加其预算的支出。地方政府追求财政收益的普遍性与该假定的合理性。作为具有理性的决策者,其行为可被类比为一个进巧投资决策的企业,公共支出是地方政府的“投入”,财政收益就是地方政府“产出”。公共支出的决策主要取决于投资支出后未来的回报:如果地方政府从某顶活动或者某种产业中获得较多的收入,那么政府就有激励去扶植这项经济活动,从而对支出政策产生影响。如果某项公共支出缺乏相应的收入回报,那么地方政府就缺乏相应的激励去提供,除非上级政府要求地方政府送么做。因此,在一个分权化的“市场”上,公共品的供给成为地方政府获得财政资源的重要王具和手段:地方政府必须通过提供良好的公共品吸引稀缺资源的流入,在财政体制中展开竞争,以获得更多的财政收入,某种特定的“投入——产出”模式决定了地方政府的行为。

现实中,分级财政体制框架己经成为各国普遍采用的财政管理形式。因此,中央——地方财政关系成为影响财政激励效果的另一个因素。如果地方政府更多地考虑自身的财政利益,必然更有动机去最大化自有收入,而缺乏动机去最大化中央参与分成较多的收入。因此,地方政府的财政利益不仅依赖于自有收入的来源形式,也依赖于这种收入在中央和地方之间的分配关系。站在中央政府的角度,通过赋予地方政府合理的收入制度能够矫正或者约束其公共品供给行为,利用财政激励,使得地方政府的收入来源与满足居民公共品需求保持互补性[1]。

二、房地产市场与公共品的需求表达:资本化效应

(一)公共品受益的空间有限性

公共品消费的技术属性是理论的起点,但在经典的公共品理论中,马斯格雷夫(1939)和萨缪尔森(1954)均忽略了一个非常重要的因素一一空间维度,这使得二人对于公共品的理论抽象与现实相距甚远。弗尔德瓦里(2011)就曾经指出:“人类是陆地动物,是生活在地球表面三维空间里的生物,这对每个人来说都是显而易见的事实,但撰写关于公共物品文章的经济学家”,以此批评公共品理论研究中对于空间问题的忽视。事实上,当纳入空间因素后,无论是“非竞争性”还是“非排他性”都是不成立的[2]。

(二)房地产市场与公共品需求表达

上述分析表明,公共品的供给并不等于公共品的受益,公共品受益的空间范围有限这一基本事实说明,要想从公共品中获得效用必须以空间上的匹配为前提,而且大多数公共品只有连续地受益才能对居民产生效用,所以公共品的消费是和空间(土地)“捆绑”在一起的。尽管公共品自身可能是“非竞争”的,一个人的消费不影响同時消费的另一个人,似乎能够“容纳”无限多的居民消费,但是与其相联系的空间却是有限的。Gaffney(1968)曾经以瀑布作为例子进行了生动的说明,虽然瀑布的观赏价值具有非竞争性,但是观赏瀑布所需要的空间却是

三、房地产租税制度对地方公共品供给的财政激励

资本化效应意味着居民能够通过房地产市场表达自身的公共品需求,并将公共品的支付意愿以更高的房屋价格或者租金的形式体现出来。这意味着对于房地产的所有者会形成一种自发的行为激励去匹配居民的公共品需求,以获得更多的财产收益,两千多年前,中国古代的著名哲学家孟子就曾清楚地表达过这样的思想:有恒产者有恒心。从现实来看,住房建筑物一般是私有产权,政府对房屋的交易或者保有进行征税[3]。但不同国家土地的产权制度有所区别,在土地公有制下,政府以地租的形式参与初次分配;而在土地私有制下,地方政府来自于房地产的相关税收实际上使其间接拥有了当地土地(房地产)价值的部分产权;两种制度下,房地产价值都与地方政府的财政利益捆绑到了一起,满足阐述的财政激励中收入来源与公共品需求具备互补性的条件,其自然有内在的激励去提供更好的公共品满足居民的需求以最大化财产价值并获得更多的财政收入。

四、结论

近年来有关财政分权的众多研究己经表明,追求财政收入是地方政府最重要的策略行为,这会使得政府的决策依赖于收入制度的设定,其中也包括其公共品供给的行为激励。在经典的公共品理论中,“搭便车”引起的收费困难是公共品供给激励困境出现的原因所在。但现实地考察公共品的消费特征和受益属性,土地能够作为公共品付费的载体,因此与土地和房地产相关的租税收入对于地方政府公共品供给行为的影响非常重要。这一地方公共品的供需响应机制需要两个条件。第一,居民能够通过房地产市场自主地选择与之匹配的公共品供给水平,这样优质的公共品就能“沉淀”为更高的房地产价值;第二,地方政府要具备一种来自于房地产市场的收入工具,使之成为当地物业价值的全部或者部分产权拥有者,从而使得其财政利益与满足居民的公共品需求是一致的,产生一种相容的内在自我激励。鉴于房地产市场在实现公共品供需均衡中的重要作用,是居民“用脚投票”机制的重要载体,对于地方政府房地产租税制度的分析和设计应予以足够重视。

【参考文献】

[1]严思齐,彭建超,吴群.土地财政对地方公共物品供给水平的影响——基于中国省级面板数据的分析[J].城市问题,2017(08):8-14+83.

[2]宋琪,汤玉刚.基于公共品资本化的地方财政激励制度研究——土地财政如何影响公共品提供[J].经济理论与经济管理,2016(01):46-58.

[3]汤玉刚,陈强,满利苹.资本化、财政激励与地方公共服务提供——基于我国35个大中城市的实证分析[J].经济学(季刊),2016,15(01):217-240.

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