党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。

一、农民工养老保险参保现状

总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。国家统计局抽样调查表明，2008—2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。据人力资源和社会保障部统计，2008—2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。

分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。

分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。……