尚子絜

面对中美两国之间的多方博弈，澳大利亚政府始终对外宣称无须在中美之间做出选择，试图在经济贸易上与中国共享发展成果，并在政治安全上支持由美国领导的地区和全球秩序，同时在这两条路线之间保持平衡。但是，根据澳大利亚近两年的官方文件和学者论述来看，这一平衡的可持续性正被不断削弱，澳大利亚政府的政策选择方向也正渐渐趋于明确。

国际环境剧变

在澳大利亚看来，它所处的地区安全环境正发生极速变化，甚至是恶化。随着地缘战略关系中的变数不断增加，地区发展前景更加扑朔迷离，充满不确定性，一些变量因素正使印太地区变得愈发复杂而竞争激烈。自第二次世界大战结束以来，澳大利亚就一直受益于美国建立并领导的国际秩序，支撑这个秩序的不仅是美国在亚洲和欧洲的同盟和军事存在，也包括开放市场、自由贸易原则以及促进国家间合作的国际法等国际规范。然而这个以美国实力和全球领导力为基础，并确保了澳大利亚国家安全和经济繁荣的秩序正受到多种力量的冲击。

首先，随着过去几十年的全球化发展，地区权力分配发生了明显的转移。在2017年11月新发布的外交白皮书中，澳大利亚承认“在印太地区，包括东南亚地区，中国的实力和影响力正不断接近，甚至超越美国”，与以往委婉地使用“崛起”一词不同，新白皮书的第1页就用简短有力的一句话——“今天，中国正在挑战美国的地位”来表达担忧。在澳大利亚看来，随着中国经济规模不断扩大，并在地区推广各类多边金融贸易合作项目，中国正在把地区国家拉入自己的影响范围并施加经济胁迫以达到政治目的，连同其持续增强的军事投送能力，中国正在各方面逐渐压缩美国、澳大利亚及其他盟友的战略空间。

同时，包括印度、印度尼西亚和巴西在内的其他国家也在高速发展。随着越来越多的国家有能力塑造国际环境，各相差异的国家利益使国际社会在各种问题上越来越难以达成共识——多边机构的效率将持续下降，作为国际体系基石的规范和原则也会受到侵蚀。曾经，全球化和自由贸易以及由此带来的相互依赖性被认为能够有效促进国家间合作并缓解冲突。如今，经济力量逐渐成为战略对抗的手段，贸易和投资反而可能加剧对抗局势。

然而，作为国际秩序捍卫者的美国却在特朗普政府的带领下成为反对它的急先锋。经济方面，贸易保护主义和反全球化思潮在大选中获得肯定，退出TPP是美国放弃地区自由贸易和市场开放原则的标志性举措。作为美国自己创造出的怪物，特朗普认为自由主义和全球化不再符合美国的利益，对不符合“美国优先”利益的规则嗤之以鼻。而美国公众“对开放性的怀疑，和对全球化对文化认同及社会凝聚力带来的影响的担忧都在增长”。

安全方面，特朗普政府则对维持全球领导力需要承担的成本锱铢必较。澳大利亚学者休·怀特最近一篇题为《没有美国：新亚洲中的澳大利亚》的论文认为，近20年来美国对全球秩序的领导力和可信度一直在衰退，从伊拉克和阿富汗的稳定问题到叙利亚生化武器事件，再到俄罗斯最终吞并克里米亚，从中东到东欧的失败证明美国没有能力或是不愿意支付高昂代价维持它所制定的全球秩序，奥巴马政府如此，特朗普只是换了一种方式。但是无论如何，奥巴马在任期内提出的“亚太再平衡”战略给同样面临地区权力分配变化的澳大利亚吃了一剂定心丸，虽然任上没有达成TPP，军事部署也未得到充分落实，但有美国的坚定支持，后者显然对捍卫国际秩序充满了信心——2016年的国防白皮书充分展现了澳大利亚积极配合“亚太再平衡”战略的意愿，而特朗普对盟友的需求则表现得漠不关心。怀特认为，特朗普毫不在意澳大利亚的态度，连同此前中国干涉澳大利亚内政的问题一起造就了近期澳大利亚总理特恩布尔对华言论的直率和坦白，并由此寄望美国认识到澳大利亚作为盟友的价值和可靠程度，进而维持其地区存在和对盟友的承諾。

脚踩两只船渐成泡影

随着中美竞争的进一步深化，澳大利亚想在与中国维持良好经贸往来的同时和美国保持密切的条约同盟关系的希望似乎正逐渐成为泡影。文章开头已提到澳大利亚一直在同中国的经济关系和同美国的安全关系之间找平衡。过去10年中，随着中澳两国的经贸往来和投资逐渐增长，澳大利亚虽然选择在政治和安全领域与美国同进退，但仍希望中国保持经济增长动力，并在亚洲的经济发展中实现自身繁荣。根据新白皮书的判断，虽然不确定各种变化对各国政策的最终影响，但至少经济体和商业体还将维持相互贸易。在未来10年中，全球化会继续深入，亚洲经济将维持强劲增长，“亚洲经济增长、城市化和不断扩大的中产阶级将维持或者加强对矿产、能源、优质农产品和服务的需求”，而这正是澳大利亚寻求的经济发展机会之一。

然而，隐藏在两条路线之间的根本矛盾并没有解决。十几年前，澳大利亚要在与两国的关系之中保持平衡会比今天容易许多，因为彼时中国仍默许并接受美国在亚洲的领导地位和权力，而美国也乐见中国参与到其倡导的全球化和自由贸易秩序中来。今天，人们很难想象澳大利亚要如何在支持并强化以美国为首的地区安全秩序时不触动中国在南海的敏感神经，并在积极参与以中国为首的区域经贸金融建设时不令美国感到尴尬，毕竟前有奥巴马政府组织TPP对抗中国的经济影响力，后有特朗普政府大肆吹捧的中美贸易战。虽然澳大利亚一直标榜无需在中美之间做选择，但它仍然偏向在经贸方面选择中国，在政治安全方面选择美国。随着两国在印太地区战略竞争越来越激烈，中澳关系政经分化的特点也越发明显，澳大利亚政策立场的撕裂也会越来越严重。洛伊高级研究员山姆·罗格温在他的评论中指出了这个矛盾——总理“一方面承认中国崛起和地区多极化，另一方面坚持认为以美国为领导的基于规则运行的国际秩序不应该被触动”。另一名洛伊东亚研究项目主管梅丽登·瓦拉尔则心怀忧虑地指出，中国不可能永远资助会批判并试图改变它的力量。随着这种平衡关系最终难以为继，澳大利亚又会做何选择？

現在看来，特朗普政府在全球秩序领导方面的退缩，无疑给澳大利亚对战略环境的认识带来了尖锐而显著的变化。一个值得注意的不同点是2017年外交白皮书频繁地用“权力平衡”的概念来描述中美和地区关系，这在2016年的国防白皮书中一次也没有出现。随着中国实力的不断增强，多边机构、国际组织和经贸活动调解作用的下降，以及美国面对责任的退缩，澳大利亚正逐渐丧失通过国际制度和规范维持国际秩序和稳定的信心。新白皮书直接点明——“冷战之后大国权力对抗的间歇已经结束”。在澳大利亚最悲观的揣测中，印太地区或许将在未来形成中美均势、多极较量的格局，并滑向缺乏国际规范约束、依靠胁迫力量达成利益和目标、凭借硬实力相互平衡的强权政治的危险边缘。而这将给一个同时和均势两方保持密切关系的地区中等强国带来颠覆性的影响。

澳大利亚给出的答卷

为了使所有国家能够安全地追求各自的利益，尤其是避免中小国家利益在大国权力竞争中被忽视和碾压，澳大利亚疾声呼吁对基于规则运行的国际秩序进行保护和推广，并准备在经贸领域身体力行，确保包括TPP和RCEP在内的经贸合作能够在秉承区域开放原则的同时得以最终实施。然而，即便国际制度和规范能够在一定程度上约束国家行为，有助缓解冲突，并给所有成员借由软实力影响国际事务的机会，但其建立和维持需要依靠相关利益者的硬实力支撑。当后者受到削弱或自主选择放弃责任，规范并不能维持其本身，结局将陷入一种无序的状态或是出现新的规则。澳大利亚显然也清楚这一点，这两种结局都不是它想要的，它想维护的只有源自美国实力的那个规则之下的国际秩序。没有美国强大的政治、经济和安全合作，地区权力将转移得更快，澳大利亚将越发难以实现它所追寻的安全和稳定。新白皮书不止一次强调美国对印太地区稳定的重要性，甚至代替美国作出判断：“美国的长期利益需求将确保美国继续其在印太地区的经济和安全合作。”洛伊研究所研究员詹姆斯·库仁对澳大利亚的这种心态概括得十分精准，“眼见一个全新的亚洲，却乞求旧日回头”。

因此，随着澳大利亚更多地透过“权力平衡”的概念棱镜看待地区关系，它也无可避免地投身到平衡中美地区权力的运动中来，新白皮书多次表示：决心尽一切努力塑造一个符合澳大利亚利益的地区平衡。为此，一方面澳大利亚将继续增强自身力量，“在2020年—2021年之前政府将增加国防开支到GDP的2%，以建立一个更富能力、灵活和强大的国防力量”，其中“海洋能力的现代化以及国防部队的一体化建设是特别重点”。另外，澳大利亚军事专家保罗·迪布在近期的一份报告中表示根据中国军事力量的发展，和中美两国关系的变化，一些短期突发事件（比如澳大利亚被卷入美国在北太平洋的行动）将以高烈度和高技术先进程度呈现，因此澳大利亚需要提高战备状态和持续性，需要更高的训练水平和能力提升，增加弹药、零部件储备并强化燃料供应体系，还要进一步升级作战基地，尤其是澳大利亚的北部基地。事实上，澳大利亚现在的国防政策正逐渐回归20世纪50和60年代“前线防卫”的特点，即在条约框架下与盟国军队合作参与在澳大利亚北部亚洲地区的联盟军事行动，而这要求澳大利亚发展更强大的海军和空军力量协助美军。

另一方面，澳大利亚将通过双边和小组形式，在经济和国防领域与印太地区民主国家开展更密切的合作，以此巩固并扩大其地区影响力。首先，新白皮书对日本国防和战略政策改革表示支持，希望日本继续强化安全能力，并加强与澳大利亚尤其是在海洋安全领域的防务合作；其次，新白皮书建议在共同的海洋利益基础上，和印度尼西亚一同打击非法捕鱼，增进海上搜救合作并加强两国的海军联系；再次，新白皮书称印度现在位于澳大利亚国际合作伙伴关系中的第一梯队，希望深化两国国防合作和信息共享，并鼓励印度加强与东亚和美国的合作。此外，美-日-澳三边战略对话，印度、印尼和澳大利亚的印度洋三边一轨半对话，以及近期首次美-日-澳-印四方会面都展现出澳大利亚将双边关系由点到面向网络发展的政策意图。2018年2月，美国政府提名太平洋司令部司令哈里斯上将出任驻澳大使，这一举措或将加速美日澳三国在军事合作方面的进展。而在1月18日于印度举行的瑞辛纳对话上，美国则不遗余力地向印度抛出橄榄枝。

除了以上几个重点国家，澳大利亚对东南亚和南太平洋地区也颇为关注。特恩布尔总理在发布会上强调“将把东南亚地区提升为澳大利亚的首要优先事项”，而对南太平洋地区的承诺将和东南亚一样。东南亚地区首先是印太地区战略竞争的中心，除了与东盟加强沟通联系，并与马来西亚和新加坡这样的传统安全合作伙伴强化安全合作，澳大利亚还将尝试和新的伙伴建立合作关系（比如越南）。其次，随着极端宗教思想在世界范围内的传播扩散，东南亚地区成为全球恐怖主义的一个重点受灾区，这也给出于维护本土安全的澳大利亚一个与地区加强安全合作的契机。在南太平洋地区，澳大利亚致力加强与南太平洋岛国和新西兰的经济一体化建设，巩固澳新两国在地区经济、科技和教育等领域的绝对领导力，并与美国和法国保持在海洋监视和安全方面的合作，防止其他域外国家的渗透。由此可见，随着中美“权力平衡”的局面愈发凸显，地区国家在经济、军事和思想方面的势力范围争夺也越来越激烈。

结 语

20世纪80年代，在美国越战后的一轮战略收缩中，澳大利亚也选择缩小自己的战略利益范围，形成了以本土防御为核心的国防政策方向。如今，在这个业已被全球化密切联系在一起，并将继续全面深化的地区环境中，澳大利亚选择主动出击，积极塑造自己所处的国际体系。虽然这些政策能否获得预期效果仍有待观察，但印太地区无疑将看到一个更加活跃的澳大利亚。

责任编辑：刘靖鑫