马荣升

2017年12月6日，美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都，并将美国设在特拉维夫68年的大使馆搬迁至耶路撒冷。这一政策改变了数十年来美国在耶路撒冷问题上一贯秉持的模糊立场，由此招致国际社会广泛批评，也给刚有起色的巴以和谈带来重重阴影。特朗普在耶路撒冷问题上的立场变化并非心血来潮，而是因应美国中东战略调整的综合考量，也是权衡利弊的结果。但这一举动将给巴以关系、地区格局和美俄博弈带来重要影响，并将产生不可预知的后果。

耶路撒冷乃中东和平

不可承受之重

“世界若有十分美，九分在耶路撒冷。”耶路撒冷被誉为“三教圣城”，是中东问题焦点和巴以矛盾死结，涉及宗教情感、领土纠纷和大国角力等复杂议题，其3000年历史更是千回百转、荡气回肠。国际社会均不承认以色列对耶路撒冷拥有主权，在特朗普表态之前，还没有哪个国家公开承认耶路撒冷为以色列首都。

在漫长岁月中，耶路撒冷历经兴衰、饱经沧桑。亚述人、巴比伦人、波斯人、希腊人、罗马人、阿拉伯人、土耳其人等，均曾成为这里的主人，短则数十年，长则数百年。耶路撒冷的特殊之处在于，它不仅保存着三大宗教极具符号象征意义的圣物，还汇聚了三大宗教深刻的圣城情结和复杂的归属争议，特别是被城墙环绕、面积仅1平方千米的耶路撒冷老城，存在重大争议的宗教圣地均位于此，包括犹太教的西墙和圣殿山，穆斯林的圆顶清真寺和阿克萨清真寺，以及基督徒的圣墓教堂和耶稣走过的苦路。

第二次世界大战后，根据联合国决议，耶路撒冷被列为国际共管，但以色列在1948年第一次中东战争中占领了西耶路撒冷，又在1967年第三次中东战争中从约旦手里夺占了东耶路撒冷，并单方面声明整个耶路撒冷是其“永久、不可分割的首都”。联合国安理会478号决议宣布以色列声明无效，世界大多数国家均认为耶路撒冷地位有待巴以双方通过谈判最终确定，这就是作为国际共识的“地位未定论”。1974年，联合国以决议形式通过巴以分别建国的“两国方案”，不仅为国际社会广泛接受，也是美国历届政府秉持的立场。1988年，巴勒斯坦建国并宣布定都于耶路撒冷。至此，国际社会默认西耶路撒冷为以色列首都，支持东耶路撒冷为巴勒斯坦的未来首都。

美国在特拉维夫的驻以色列大使馆

至2006年8月，除巴拉圭和玻利维亚在耶路撒冷郊外保留了大使馆外，其他国家均按照联合国决议将大使馆迁往特拉维夫。美国国会于1995年10月以立法形式承认耶路撒冷是以色列“不可分割”的首都，要求美国政府于1999年5月31日前将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。但是，考虑到该问题的敏感性，自克林顿执政以来美国政府并没有落实该法案，而是以维护国家安全利益为理由每6个月签署一次推迟搬迁的文件，迁馆问题乃延宕至今。2016年特朗普竞选期间，承诺将搬迁驻以使馆，但为推动巴以和谈，他仍于2017年6月签署了延缓搬迁的文件。而此次特朗普首次以美国总统名义宣布耶路撒冷为以色列首都并启动使馆迁移计划，则是美国立场的一次重大转变，也触动了中东矛盾的根源性问题。因为，耶路撒冷问题是事关巴以和解的要害，是大国和中东地区势力博弈的抓手，对中东和平进程具有全局性意义。

美国的动机与战略考量

舆论普遍认为，特朗普关于耶路撒冷为以色列首都的表态，是牵动整个中东大棋局的一招“险棋”，将给美国带来诸多显而易见的消极后果，如在伊斯兰世界的威信下滑，与中东传统盟友关系遭受考验，极端势力可能借此大做文章并掀起新一轮反美浪潮，等等。然而，对于这一可能触发中东混乱的立场转变，特朗普政府不可能没有充分的权衡和算计。综合看，美国关于耶路撒冷问题的立场变化有以下几方面的原因。

特朗普团队浓厚的犹太情结，奠定了其中东政策的基调。从一定程度上说，作为总统的特朗普，其治国方式具有明显的家族政治特征，家族政治主导了白宫政策、左右了美国外交。从成员看，特朗普执政团队具有浓厚的犹太情结。特朗普的女婿库什那出身犹太裔，对以色列感情深厚，他的妻子即特朗普的大女儿伊万卡也因此皈依了犹太教。特朗普首席战略官和高级顾问班农，具有强烈的反穆斯林倾向并参与制定了美国针对7个中东国家难民的“限穆令”。影响特朗普中东政策的另两名人士中，大卫·弗里德曼是以色列右翼媒体“第七频道”的专栏作者，在耶路撒冷拥有自己的房产，特朗普当选总统后提名他为美国驻以色列大使;谢尔顿·阿德尔森是以色列主流报纸《今日以色列》的老板，一向反对建立独立的巴勒斯坦国。由此可见，特朗普中东政策中的“亲犹”倾向并不出人意料。斯坦福大学胡佛研究所研究员科瑞·斯卡克对此指出，“宗教偏见正在扭曲着美国的外交政策”。

美国中东政策连贯性调整的需要。特朗普在耶路撒冷问题的立场转变，实质上是美国中东政策连贯性调整的一个层面。打着“让美国再次伟大”的口号上台但又缺乏施政经验的特朗普，为显示其不同于前任的施政风格和“政治正确”的理念，推行“逢奥必反”，其中东政策既带有“即兴发挥”的成分，也体现了战略思维的连贯性和一致性。从他2017年4月以逾越“红线”为名下令对叙利亚空军基地实施导弹打击，到上任后首访中东并挑起卡塔尔断交风波，再到撕毁伊朗核协议并威胁关闭巴勒斯坦驻美办事处，显见特朗普政府中东政策的着力点在于打压其不喜欢的政权，而重点则是伊朗。就在特朗普承认耶路撒冷为以色列首都的两天前，美国联邦最高法院裁决特朗普的“限穆令”全面生效，禁止来自乍得、伊朗、利比亚、索马里、叙利亚、也门和朝鲜等7个国家的难民入境，其中6个为穆斯林占多数的国家，3个为中东国家。特朗普中东战略的最高目标，是通过搞垮伊朗来遏制和削弱俄罗斯的中东影响力。通过在耶路撒冷问題上选边站队，美国把以色列推向这一战略的前沿。从这一点看，特朗普的中东政策既与奥巴马迥然不同，但又有异曲同工之妙。

巩固美以关系、推动中东战略重心转换的需要。当前的中东力量构造正处于历史性重塑时期，特朗普政府正在审时度势，把握时机，寻求出台对其最为有利的中东政策。“伊斯兰国”被打垮后，传统的中东力量格局分化重组，俄-土-伊（朗）对美-沙-以的力量格局隐约成型。特朗普要推进遏制伊朗和俄罗斯的新战略部署，必然要加大对地区关键力量尤其是对以色列的战略倚重。承认耶路撒冷为以色列首都，不仅是兑现竞选承诺，也是修复美以关系的需要。奥巴马执政后期，美国对以色列在扩建定居点问题上的做法颇为不满，并在安理会的相关表决中投了弃权票，导致美以关系陷入低谷。特朗普上台后，着力修复和提升美以关系，并把以色列作为美国中东政策“桥头堡”的关键作用。

因应国内政治的需要。“对内示好、对外用强、逢奥必反”是特朗普施政风格的一个显著特征。作为“政治素人”和非建制派的典型，特朗普没有沿袭华盛顿政客们竞选前后“言行不一”的做法，而是通过执政后的“言行一致”来取信于民，并通过兑现承诺来证明其领导能力。为此，他通过大幅减税和限制穆斯林入境来取悦美国民众，又通过对外强硬并通过不断制造热点议题来转移民主党对他“通俄”的指控，同时也为明年中期选举增加政治资本。在税改和“限穆”成功后，特朗普又重拾耶路撒冷问题，是因为他充分认识到美国政治中无所不在的犹太因素。承认耶路撒冷为以色列首都从表面看是白宫的对外政策宣示，但实际上是美国选举政治的映射，特朗普需要通过获得保守势力和亲以势力的支持来平息国内持续不断的反对声音。目前看，美国参众两院和两党都对他在耶路撒冷问题上的表态不持异议。

美国立场转变影响深远

特朗普针对耶路撒冷为以色列首都这一表态的要害，不在于迁移大使馆，而在于他貌似模糊但实则清晰地界定了耶路撒冷的地位，因为他依据的是1995年美国国会通过的耶路撒冷法案。该法案明确规定整个耶路撒冷为以色列首都，当然包括东耶路撒冷。尽管特朗普声称耶路撒冷最终地位由巴以谈判解决，但鉴于整个耶路撒冷已被以色列实际控制，让巴勒斯坦日后通过谈判要求以色列归还首都，无疑是与虎谋皮。美国在耶路撒冷问题上的立场转变，将带来一系列深远影响。目前，除极个别国家表示附和外，绝大多数国家避免站在美国一边。

中东和平进程再遭挫折，巴以矛盾可能重新激化。特朗普在耶路撒冷问题上的立场转变，冲击和受害最直接的当属巴勒斯坦。对中东来说，巴勒斯坦是中东矛盾的根源性问题，巴以矛盾又是阿以矛盾的核心所在。特朗普在耶路撒冷问题上进一步偏袒以色列，將使巴勒斯坦人民处于更加弱势的地位，由此将使美国前期推动的巴以关系重趋紧张。作为回应，巴勒斯坦高级领导人纳比勒·沙阿斯公开表示，特朗普将因为这一表态而不再被视为一个可信赖的调停人。哈马斯则号召举行巴勒斯坦大起义并向以色列境内发射导弹，而已发生的游行示威和暴力冲突已导致数百人伤亡。特朗普已意识到可能引发的后果，在表态次日就安排副总统彭斯向巴勒斯坦发出访问邀请，但遭到阿巴斯拒绝。

特朗普在宣布耶路撒冷为以色列首都的同时，刻意强调这一决定不意味着美国不再支持巴以和谈，并称美国对于耶路撒冷边界问题不持立场。如果真如特朗普所言，美国只是承认耶路撒冷为以色列首都这一事实，而仍将在巴以之间实施平衡政策并继续促进和谈，那么这一事件的影响还是短期、有限的，巴以和平仍有望在曲折反复中寻求突破的方向。

美国此举招致伊斯兰国家的广泛批评，中东政治生态或将再次发生微妙变化。尽管特朗普选准了中东乱局、阿拉伯国家因分裂而无法形成合力的有利时机，但由此引发的国际反应很可能超出了他的预期。不仅埃及、约旦等与美国和以色列关系不错的国家表示反对，阿盟、沙特以及伊斯兰合作组织也都表示不满，伊朗予以严厉抨击，土耳其总统埃尔多安威胁要与以色列断交，马来西亚国防部长甚至表示要派兵保卫耶路撒冷。显而易见，特朗普的表态是对伊斯兰国家的一次严重心理伤害。对中东地区的一些非国家行为体如真主党、哈马斯甚至极端势力来说，特朗普可谓“捅了篓子”，耶路撒冷问题正好可以成为其实施暴恐和从事反美活动的借口。被打散了的“伊斯兰国”也可能趁势积聚人气，以图东山再起。

另一方面，特朗普在耶路撒冷问题上的立场变化将对地区格局产生复杂而微妙的影响，客观上有助于穆斯林国家出于共同的“圣城情结”，而在一定程度上弥合分歧、重新凝聚共识，即便仅仅是在宗教心理层面。传统盟友如沙特、约旦等国，可能因此淡化同以色列的安全合作，并可能对美国组建的反伊朗新联盟保持观望。伊朗可能借机加强同土耳其的地区合作，土耳其可能借此进一步拉开同美国的距离。

美国在国际上陷于道义孤立，其作为巴以调解人的身份光环将加速褪色。作为回应，拥有57个成员国的伊斯兰合作组织特别峰会于2017年12月13日发表公报，明确承认东耶路撒冷为巴勒斯坦首都;欧盟峰会重申坚定支持“两国方案”，维持耶路撒冷地位立场不变;安理会于19日就反对美国承认耶路撒冷为以色列首都的草案进行表决，虽因美国否决而未获通过，但使美国再次陷于国际孤立的窘境。这说明，特朗普此举在国际上很不得人心，也让美国在道义上失了分。

另一方面，耶路撒冷问题再度成为美俄角力和大国博弈的筹码。特朗普因公开的反穆斯林倾向而使美国国际信誉受损，如今又在圣城地位问题上再度偏袒以色列，将使美国在伊斯兰世界的影响力进一步下滑。相反，俄罗斯于2017年4月承认西耶路撒冷是以色列首都、东耶路撒冷是巴勒斯坦国未来首都，在争取穆斯林国家民心方面占据了道义高地，也在美俄全球博弈中加了分。值得注意的是，中国近日邀请巴以双方代表赴北京参加和平人士研讨会，这是中国近年致力于中东和平努力的最新尝试。未来，如果联合国和欧盟等国际组织以此为契机加大中东事务参与力度，美国的中东话语权可能因此而受到削弱。

美国新中东战略成效存疑

尽管特朗普在耶路撒冷问题上的立场转变引发国际震动，其影响仍在预期之内。但问题是，耶路撒冷问题是在中东反恐战争取得阶段性胜利、地区格局酝酿结构性变化的时机被美国抛出的，这招“险棋”能否走活美国的中东战略大棋局？美国正在密切观察事态发展和各方反应，以便权衡利弊后进行政策跟进。尽管特朗普迄今尚未公布明确的中东政策，但其大致轮廓已经清晰，那就是“巩固联盟、遏制对手（伊朗）、促进（巴以）和谈”，这与冷战结束后克林顿政府推行的“东遏两伊、西促和谈”颇有几分相似。但根本区别在于，当年的中东不见了苏联的身影，今天的中东则多了强势回归的俄罗斯。这使得美国中东战略的每一个层面，都深深烙上了美俄博弈的印记。

客观而言，特朗普在耶路撒冷问题上特立独行的做法不是一步“妙棋”。自“9·11”事件后，小布什政府以反恐为名，大肆推行单边主义和先发制人战略，由此引发中东大乱并导致阿拉伯国家的普遍反感，中东反美情绪高涨。为此，高举“变革”旗帜上台的奥巴马政府，执政后着力缓和与伊斯兰世界的关系，修复美国在阿拉伯国家的形象，并与伊朗签署核协议，由此使得美国得以将战略中心东移，实施主要针对中国的“亚太再平衡”战略。但如今，随着“伊斯兰国”土崩瓦解，美国与沙特等阿拉伯国家建立在反恐基础上的联盟凝聚力下降，美国与传统盟友土耳其渐行渐远。特朗普执政后不是着手修复上述关系，而是将代理人重心转向被多数阿拉伯国家视为敌人的以色列，意欲藉此实现遏制伊朗、削弱俄罗斯的大战略。但这一政策是个败笔，可能将中东重新拉回到以地缘政治对抗为主要特征的冷战时代，其实施效果存在很大的不确定性。

责任编辑：张传良