浅谈公益诉讼新常态下检察机关的新作为

2018-04-18李云

中国检察官·司法务实 2018年3期

关键词：法律监督司法改革公益诉讼

李云

关键词：公益诉讼法律监督司法改革

近年来，全国检察机关围绕中央决策部署，针对人民群众反映强烈、社会高度关注的国家利益和社会公共利益等方面的问题，积极稳妥开展了试点工作。

一、检察机关提起公益诉讼试点的特点

检察机关提起公益诉讼是一项全新的检察业务工作，没有先例可以借鉴。但是，试点地区检察机关立足中央改革精神和人大授权范围，上下同心协力，大胆探索实践，初步形成了检察机关提起公益诉讼的初级模式。

（一）组建团队

对从事此项试点工作的业务人员有更高更新的要求。首先，从政治素质来看，对国家利益和社会公共利益的维护需要较高的政治站位。其次，从知识层面来看，公益诉讼既涉及民事行政的传统业务，又涉及行政执法的专业知识。而且，从工作能力来看，公益诉讼业务的复杂性和复合型特点，不仅要求业务人员有民事、行政检察业务的办案能力，而且要有职务犯罪侦查案件的调查取证、案件突破能力，还要有出庭应诉的抗辩能力。综观检察机关现有人员结构，同时具备上述能力的复合型人才少之又少，因此，试点地区检察院一般都通过组建办案团队的方式补齐人才的短板。在组建办案团队过程中，有的是面向全院，有的还面向了检察系统进行抽调和借调。

（二）严格范围

损害国家利益和社会公共利益的范围是非常宽泛的，涉及领域众多。在提起公益诉讼案件的适用范围上，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》做出了明确规定，只授权试点地区检察机关以生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等案件作为开展公益诉讼的重点领域。从全国的试点实践来看，检察机关提起公益诉讼的重心放在了生态环境和资源保护领域，已经判决的案例比较集中指向了土壤污染、水污染、固废物污染、重金属污染、危险废物和危险化学品污染、森林资源、土地资源、矿产资源等亟须重点整治的问题[1]。

（三）前置程序

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，检察机关提起行政公益诉讼前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。如果经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态的，检察院才可以提起行政公益诉讼。那么，对于民事公益诉讼，提起诉讼的主体是法律规定的机关和社会公益组织，因此，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当先依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼或者建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。如果有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。如果经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍然处于受侵害状态的，人民检察院才可以提起民事公益诉讼。

（四）规范庭审

在试点地区，检察机关和人民法院充分沟通协调，探索性就庭审程序达成了一致意见。一是规范了法庭设置。检察机关提起公益诉讼时，公益诉讼人是代表国家出庭维护公共利益[2]，因此在席牌摆放、出庭履职等方面与普通行政诉讼进行了区别，在试点地区庭审的审判庭，检察机关出庭席大都是摆放公益诉讼人的席卡以示区别。二是规范了出庭人员。试点地区公益诉讼第一案的出庭人员组成原则上都包括了法院院长、检察院检察长和行政机关的法定代表人。对于后续案件一般也由分管副职出庭。三是規范了庭审程序。检察机关提起的公益诉讼一律适用普通程序审理是试点地区普遍采用的审判程序，行政公益诉讼均没有适用调解程序，当庭宣判也被试点地区人民法院普遍采用。四是规范了法庭旁听。检察机关提起公益诉讼除行政机关组织单位人员旁听外，试点地区法院一般都邀请了人大代表、政协委员参与旁听，检察机关也邀请了人民监督员参与旁听。

（五）扩大影响

检察机关提起公益诉讼试点，就案件数量而言并不可观，一般基层检察院起诉到法院判决的案件在三件左右。但是，检察机关提起公益诉讼的影响力更多体现在对国家利益和社会公益维护的“破冰”之举上。长期以来，我国的公益维护体系相对薄弱。由于部分诉讼主体缺乏提起民事公益诉讼的动机和能力，而行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益和社会公共利益受损害又缺乏适格的行政公益诉讼主体，大量国家利益和社会公共利益受到侵害的状况得不到及时的司法纠正。检察机关提起公益诉讼制度的建立，补齐了现行公益维护体系的短板，使得公益保护具有了司法保障这一最后屏障，畅通了维护公益的渠道，约束了行政相对人的权能，最大限度地维护了国家利益和社会公共利益。

二、检察机关提起公益诉讼试点的瓶颈

（一）聚贤难

检察机关面临很大的人才困难，引人难、留人难一直困扰着各级检察机关。在检察机关业务人才普遍紧缺的前提下，公益诉讼人才的缺乏在试点期间尤为明显。从试点地区的人员状况来看，有四个方面要引起检察机关的足够重视：一是试点地区没有增加公益诉讼的专门编制，使公务员招录时因缺编不能及时补充人员;二是现有人员专业素能不能适应公益诉讼新形势新任务的要求，检察机关现有人员大多没有认真系统地学习民事、行政法律方面的专业知识;三是员额制推行后，民事行政员额检察官占比很低，民事行政检察辅助人员也同样短缺;四是缺乏吸引人才、留住人才的政策保障，检察系统相对封闭的人才成长空间使优秀大学生不愿来，已经招录的大学生留不住成为常态。

（二）支持难

民事公益诉讼可以调解结案，而行政公益诉讼能否调解学界有争议。但是，在试点地区，行政公益诉讼是不能调解、和解结案的，因此，行政公益诉讼双方一旦走向法庭只有胜诉和败诉之分。检察机关提起公益诉讼，从表面看是行政机关是被告，但实质牵扯了上级主管部门以及当地党委政府的威信和声誉，有的案件还会波及国有企业、骨干企业的核心利益。纵观试点地区两年行政公益诉讼案件，绝大多数案件都是发生在基层，被告多数也是基层的行政机关，基层的行政机关必然牵扯两个层面的利益，一个层面是行政机关的上级主管部门，上级主管部门出于维护系统自身形象的目的，都会利用一切手段化解被诉风险;另一个层面就是当地的党委政府，随着近年来行政追责力度的加大，各级党委政府及其工作部门对作为公益诉讼被告人的身份都会感到压力巨大，自然会把这种压力转嫁给检察机关。在行政机关对其自身的部门法律规定、程序等远胜于公益诉讼人的知识水平的前提下，出庭人员稍有不慎很可能陷于被动局面。

（三）成案难

从试点地区办案实践来看，导致案件数量不多的原因集中体现在三个方面：第一个方面是授权的案件范围过于狭窄。全国人大常委会仅授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点[3]。而且，最高人民检察院的提起公益诉讼试点方案和试点工作实施办法又进一步将行政公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域[4]。行政公益诉讼的案件范围过窄，在一定程度上限制了行政公益诉讼功能的发挥;第二个方面是线索发现及转化机制不畅。检察机关无论是试点期间规定，还是修改后的《行政诉讼法》的法条均强调公益诉讼的线索要在 “履行职责中”发现。按照最高人民检察院对“履行职责”的界定“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”。从而人为将群众举报、纪委移送、社会各界监督等有效途径排除在外;第三个方面是检察机关提起公益诉讼前置程序的设定。检察机关提起公益诉讼必须先履行督促的前置程序，一般行政机关对检察建议提出的建议都会及时整改，最后能够起诉到法院的案件会大大减少。

（四）鉴定难

在试点过程中，因无法取得鉴定结论而不能提起公益诉讼的案件占比较大。究其原因：一是缺乏权威的第三方鉴定机构。对于试点地区公益诉讼的范围专业性都非常强，许多鉴定机构都由有可能被诉的行政机关设置，无法独立公正的做出鉴定，有的虽有鉴定机构，但是没有配套的鉴定人员或鉴定设施，无法做出科学的鉴定结论;有的根本就没有配套的鉴定机构，从而无法做出鉴定结论;二是没有据以做出鉴定的国家标准。对于公益诉讼所涉及的危害后果，除行政机关有一些部门条例有所涉及外，国家没有专门的指导标准，有些显而易见的损害后果却无法做出科学的鉴定结论;三是鉴定费用昂贵。由于鉴定机构少、鉴定人员缺乏、鉴定程序繁琐，鉴定本身耗费较多，公益诉讼案件鉴定费、损害评估费支出较大。对于没有单项预算的检察机关和人民法院都存在支出困难。

（五）执行难

从媒体已经发布的信息来看，试点地区已经判决的案件都未对案件的执行进行表述，其实，公益诉讼案件的判决同样面临执行问题。以林业部门败诉的案件为例，一般的判决都有“确认林业部门未履职或未全面履职违法，继续履行职责，承担修复费用等”，而这类案件往往是林业部门多次处罚效果不明显，或者根本无法彻底处理的案件。在行政执法权利仍然有限的情况下，法院判决后，行政机关其实仍然无法全面履行判决内容。至于生态修复等相关费用，地方财政部门没有相关的预算，败诉的行政机关也不可能自筹解决，判决的强制力只能停留在判决书上。

三、检察机关提起公益诉讼常态的突破

（一）执法理念要提升

检察机关要把公益诉讼作为检察机关的一项重要法律监督职能来对待，作为检察机关的一项主要职能。最后，检察机关要从勇担当的高度充分认识检察机关提起公益诉讼的重大意义。《民事诉讼法》《行政诉讼法》就检察机关提起公益诉讼同步进行修改，使得公益诉讼的类别由原来的单一民事公益诉讼发展为民事和行政两大公益诉讼，其对国家利益和社会公共利益保护的范围进一步扩大。同时，赋予检察机关提起公益诉讼的权利，也是对公益诉讼主体的进一步扩大。

（二）业务保障要加强

一要专设机构。监察体制改革后，检察机关的编制配备和机构设置已经发生变化，检察机关应该及时完成顶层设计，在各级院层层设立专门的公益诉讼机构。二要配强力量。适应公益诉讼的业务需要，各级院应该面向全院选拔会调查、懂民行、善公诉的公益诉讼人才充实到公益诉讼部门。三要实战练兵。公益诉讼是检察机关一项全新的检察业务，也是检察工作因监察体制改革职能削减后新的增长点，公益诉讼工作只能加强，不能削弱。四要引进人才。在检察系统内部，通过招录一批、选拔一批、培养一批、锻炼一批、储备一批，切实形成公益诉讼办案的专业化骨干团队。

（三）法律规定要完善

随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，检察机关提起公益诉讼已经从试点走向现实。一要赋予检察机关国家公益诉讼人的宪法地位[5]。在公益诉讼中，检察机关与作为被告的行政机关不是民事诉讼或行政诉讼的原告和被告，检察机关是代表国家行使的“公权力”，因此，那种在试点中把检察机关与被告居于同等地位，甚至以传票、缴纳诉讼费等程序和环节约束公益诉讼人的行为必须予以纠正。二要扩大检察机关公益诉讼的范围。从公益诉讼的制度设计层面应该是让所有损害国家利益和社会公共利益的行为得到制止和追究。三要树立检察机关公益诉讼的权威。试点中，对公益诉讼结果的应用非常有限，作为被告的行政机关很少有因为公益诉讼的败诉而承担后果。检察机关提起公益诉讼均设置了前置程序，行政机关如果积极作为或正确履职，是不可能进入诉讼程序的。那么一旦进入诉讼程序，行政机关应该承担败诉的后果。对于行政机关的败诉，其法定代表人、直接责任人必须受到党纪和政纪的处理，纪检监察机关应该以“不作为、慢作为、乱作为”进行追责[6]。四要规范检察机关公益诉讼的举证责任。对于公益诉讼案件，行政机关比检察机关具有更专业的知识和更强大的社会资源，对于举证责任的分配，应该参照行政诉讼，适用“举证责任倒置”原则。五要确立专家陪审制度。在公益诉讼庭审中，人民法院聘请该领域权威的公益诉讼专家陪审员参与诉讼程序非常重要。六要设立公益诉讼基金。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼都涉及到鉴定费、评估费等相关费用支出，公益诉讼案件的特殊性决定费用的支出和承担是动态的，因此，除在地方各级财政增加公益诉讼支出预算外，应专设公益诉讼基金。

（四）案件办理要规范

一要摆正监督和支持的关系。在保护公益这个核心问题上，检察机关提起公益诉讼与行政机关的行政执法其目的具有一致性。二要强化上下和内外的协同。三要突出对象和类型的重点。在案件办理时，各级检察院要紧密结合当地发展计划、城市规划和经济发展的总体布局，立足严重损害公益的违法行为，加大监督力度，对涉及重要职能部门、重点单位企业或者影响范围广泛的案件，要敢于动真碰硬，聚焦民生民利，办理一批群众反映强烈、社会影响较大的案件，彰显公益诉讼的社会价值，以满足人民群众的新期待。四要注重审前和庭审的效果。在公益诉讼诉前程序结束后，检察机关要将重心转到审前准备。对拟提起公益诉讼的案件，公益诉讼人要认真分析研判，做好调查取证工作，正确运用检察机关调查核实权来收集取证，确保事实清楚、证据充分、程序合法。