孙保平

关键词：案件管理 “五查两预警”工作法 检察权运行机制

党的十八大以来，邓州市人民检察院党组经深入调研论证，决定将“五查两预警”工作法正式全面运用于案件管理工作中，并将其理念和措施灵活运用于全国检察机关统一业务应用系统中。实践证明，“五查两预警”工作法在案件管理机制改革中发挥了重要作用，成效显著。

一、“五查两预警”的实践探索

（一）坚持“五查”推进，打造全程化监督模式

1.坚持受案预查，抓细源头监管。受理是案件进入检察环节的第一道关口，一旦出现问题或瑕疵，将直接影响到案件后续处理。以前，由于受案把关不严，部分瑕疵案件流入检察环节，或者该进入的未进入检察环节，影响了司法公信力。为从源头加强监管，案管人员从犯罪嫌疑人到案情况、证据表现形式、赃款赃物移交、办案时限、强制措施等方面，对受理的案件统一登记、统一管理、统一“预查”，形成是否受理的意见，报部门负责人审核。一旦发现不规范问题，及时督促有关部门纠正。2014年，邓州市人民检察院与邓州市公安局全面推行電子卷宗共享机制，即邓州市公安局向邓州市人民检察院移送刑事案件卷宗时，随案移送电子卷宗，案管部门严格审查，不但节约了司法资源，而且提高了质量效率。

2.坚持分案审查，抓好阳光轮案。以前，业务部门负责人大多根据办案难易程度与干警业务素质分案，部分群众产生了误解。实行“五查两预警”工作法后，案管部门将业务部门人员排列编号，作为接收案件的顺序。案管部门收案后，严格审查案件。若属于一般案件，案管部门实行轮流分案，即按照诉讼文书标号从小到大排列，分别轮流派发给相应序号的办案人员。若属于疑难案件、上级领导关注及社会敏感度高的案件，则实行人工分案，经部门负责人及主管领导签批，确定由办案经验更丰富、业务素质更高的主办检察官承办，做到“阳光分配，公平轮派，科学灵活，严格监督”。这不但使每位承办人都有机会接触到不同类型案件，不断提高自身综合素质，而且避免了“人情案”、“关系案”、“金钱案”，强化了内部的刚性监督。

3.坚持办案巡查，抓深过程监控。将“五查两预警”工作法的理念和工作措施自觉运用于全国检察机关统一业务应用系统中，对未从初始阶段纳入网上运行的案件，一律不审批、不讨论、检委会不研究、上级院不考核;凡因思想不重视、责任不落实、应用不达标而严重影响工作的，严肃追究相关领导和具体办案人员的责任，一律取消部门和个人当年评先资格，确保全员、全面、全程、规范使用系统，其经验做法被南阳市院转发。这样，从统一受理登记案件开始，案管部门就通过信息化手段全程巡查各环节，可随时查询、统计、分析、监控，利于开展集中统一的动态管理，实现对检察业务的同步监督，发现问题后能够及时提出，既简化程序，又提高了质量效率。

4.坚持结案核查，抓实“出口”管理。业务部门办结案件后，将案件移交案管部门，由专管员重点核实办结的案件是否按办案流程办理，案件事实认定、法律适用是否正确，有无漏罪漏犯错捕错诉;有无该立不立、该受不受、该抗不抗的现象，监督办案人员是否存在违法违纪问题等。对审查核实无异议的案件，案管部门开具法律文书，送达办案部门。案管部门对主办检察官违规违纪违法行为，发出《查纠通知书》或《检察建议书》，责成其立即纠正、限期整改。如案管部门对一起案件结案审核时，发现被告人指控犯罪情节有误，及时监督业务部门纠正，提高了法律监督的精准度。

5.坚持评案考查，抓牢质量控制。以前，质量考评存在走过场、流形式的情况，一些程序性、法律文书等问题时有发生，造成年底考评或上级院检查时显得被动。实行“五查两预警”工作法后，案管部门主动担当规范司法行为引领者的责任，明确规定全院案件均在评查范围，其中“四不一撤”案件、自侦案件、上级领导督办和关注的案件等六类案件为重点评查案件。针对实体审查、程序审查、法律文书质量、法律效果、风险预警、办案效果等考核项目，将案件质量等级划分为三级五等，明确精品案、错案评定标准。对精品案件、优秀法律文书，奖励相应部门，记入干警执法档案，并以院名义通报表彰，给予物质奖励，还作为干警季度考评、年度考核和晋级晋职的重要依据之一。严厉追究瑕疵案件和违法案件的责任，对认定事实和适用法律方面存在的错误设定相应标准，视不同情况给予全院通报批评、扣发绩效考核奖、纪律处分等，构成犯罪者移送司法部门依法处理。案件质量由主办检察官负责，实行责任终身追究制，本部门的案件质量检验员、院案件质量评查员对所评查的案件负连带责任。案管、人事、纪检监察三部门联合对已办结案件，定期评出质量等级，予以考核、通报，提升了办案数量、质量、效率、效果、安全相统一的业绩观。

（二）健全“两预警”机制，夯实科学化管理基础

1.坚持全程评估，抓准风险预警。坚持把风险评估预警作为执法办案必经程序，纳入绩效考核和质量评查中，坚持“逐案评估、全程评估、案案化解”，由案管部门负责组织协调和督促检查。承办人在办案过程中，根据案情、当事人及其近亲属等相关人员的言行举止和以往诉讼行为表现等情况，对可能存在风险的案件予以风险评估，初步评定风险等级，形成风险评估意见，填写《执法办案风险评估登记表》，提交本部门负责人审核，较大风险和重大风险案件还呈报分管副检察长、检察长审查。对评定为重大、较大和一般风险的案件，承办人和承办部门及时制定《执法办案风险评估预警工作预案》，送达案管、控申、宣传部门备案，加强舆情监测应对，共同做好释法说理、心理疏导、协调联络、司法救助、教育稳控等风险防范工作，促进矛盾化解。对未开展风险评估预警工作，或在工作中搞形式主义、弄虚作假、严重不负责任的，予以通报批评;导致不稳定事件发生、造成不良后果的，从严倒查相关人员及其领导的责任。该机制倒逼执法办案规范化，防止执法不公、执法不廉、违法办案等问题发生，促进了社会和谐稳定，提高了执法公信力。

2.坚持严格督导，抓紧期限预警。为加强对案件办案期限的监督，防止超期办案，全院成立一个案管督导组，由主管检察长、案管部门负责人、案管专管员等5人组成。实行三级预警机制，一级预警为手机短信预警，二级预警为面对面或电话预警，三级预警为书面预警。对经预警后仍未在法定期限内结案的，案管督导组可启动严格督查机制，召集业务部门承办人及其领导召开联席会议，督促业务部门查找原因、整改查纠，防止办案超期、羁押超限、久拖不决等违纪违法行为。

（三）实现“三个转变”，提升规范化执法水平

1.提升了办案质效，实现内部控制“精细化”。案管部门担当起检察业务管理者的责任，通过统一受理、统一登记、统一移送案件等，加强对办案流程的实时、动态管理，适时采取口头提示、发出案件流程监控通知书、向检察长报告等形式予以提示和纠正，不折不扣地执行上级院关于对执法办案中六种违规、违法情形加强监督的规定，及时发现和解决办案中的各种苗头性、倾向性和潜在性问题，切实防止严重违反办案程序行为的发生，提高了办案质量和效率。案管部门统一分案到承辦人，减少了人为干扰，避免了司法人员联手操控案件，起到“防火墙”作用。通过流程掌控每个部门、每个承办人的办案情况，随时为检察长和检委会提供综合动态，增强了办案人员的责任意识、质量意识。通过预警催办，增强了承办人的效率意识，杜绝了超期办案、超期羁押发生。

2.强化了法律监督，助推执法办案“标准化”。案管部门引进现代管理理念，建立案件标准、管理标准和工作标准，定期印发通报，使业务部门和干警符合法律、日常行为符合纪律，事事处处以标准来衡量自己。制定重大、较大和一般风险的标准，做好风险评估预警、防范及矛盾化解，强化了执法规范化建设，消除了涉检信访隐患，促进了社会和谐稳定。如刘某故意伤害案（轻伤）中，双方当事人矛盾激烈，案管部门受案时评定风险为“一级”，及时与侦监、公诉部门沟通，做好信访预警，督促两部门指定业务能力强的承办人员办理，切实化解矛盾，做到案结事了。依托科技信息化手段，将办案程序在系统上规范，将司法办案制度要求细化到每个节点、固化于软件之中，将原有纸面文件转化为“流水线作业”，促进人工监督与技术监控有机结合，实施全程监督，初步实现了法律监督的实效性、标准化。通过权责的规范设置，明确主办检察官、分管检察长及检委会的职责，明晰工作界限，严格落实办案责任制，同步监督办案环节，及时督促纠正违规违法行为，提升了执法办案规范化水平，为主任检察官制度改革积累了初步经验。

3.发挥了参谋服务作用，促进检察官建设“专业化”。案管部门担当起检察业务决策参谋者的责任，通过全程监督，积极探索分析业务中的问题、薄弱环节及其原因，提出有效对策，为检察业务管理提供参谋，为领导决策提供服务。如运用侦结率、起诉人数和有罪判决人数等反映诉讼进度，运用实刑判决率、不起诉、撤案、法院判无罪等体现案件质量，每季度、每半年向院党组、各业务部门下发业务态势分析报告，综合分析研判问题，有针对地提出解决办法，将沉睡在统计报表中的“死数据”通过图表、文字、具体案例等形式综合再现，转变成领导决策、指导业务的有效资源，不断推进检察业务效能。同时，邓州市人民检察院将办案质量评查、质量监督与检察官个人考评挂钩，实现了执法办案与检察官考评有机结合，增强了检察官质量意识、绩效意识，助推了检察官“专业化”建设，实现了执法办案与队伍建设同频共振。

二、“五查两预警”实践中存在的问题及改进

（一）存在的问题

案件管理机制改革是一场革命性变革，不可能一蹴而就。一方面，一些干警尤其是部门负责人思想认识、执法办案习惯、规范意识和作风，不能适应新形势需要，对“五查两预警”工作法特别是深化案件管理机制改革工作学习不深入，认识不到位，对职能定位、改革方向不清晰，对业务监督管理职能不重视，对服务参谋职能发挥不够，没有常规化、规范化的规划及措施，造成部分工作进展缓慢，尚未达到预期效果，与上级院要求和实际工作需要存在一定差距。另一方面，“五查两预警”工作法与统一系统衔接不深入，开发运用深度不够，影响了服务领导决策的质量，导致部分干警对系统充分发挥作用信心不足。

（二）问题改进

1.不断深化干警对案件管理机制改革的认识。案件管理机制改革是一场深刻的革命，核心是根据检察权运行规律和现代管理规律，进一步优化检察机关的管理职能配置，通过对所办案件的统一集中管理，实现检察权运行规范化、管理科学化、监督制度化，加快建设权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的检察业务管理体系，持续提升检察工作科学发展水平。要立足案管工作职能，发挥业务管理的龙头作用、规范司法的统筹作用、内部监督的主体作用、检务公开的推进作用、科学决策的参谋作用，深刻认识“五查两预警”工作法的重大意义，理顺案件受理、办理、管理关系，确立程序控制、有效控制、适度控制的管理思想和管理原则，坚定不移把案件管理机制改革推向深入。

2.要强化监管凝合力。案件管理是一项综合性业务，具有基础性、全局性、战略性特点，涉及各个部门。要正确处理好案件管理与案件办理的关系，加强沟通协调，共同提高检察机关管理科学化水平。案管部门要敢于坚持原则，一旦发现违法违规现象，坚决依法监督纠正。各业务部门要自觉接受案件管理部门监管，对案管部门发现的问题和提出的意见建议，分析原因、认真研究、切实整改，及时向案管部门反馈，争取把不规范的执法行为消灭在萌芽状态，以程序公正实现对实体的公正效果。其他部门要搞好支持配合，做好保障工作。案管部门是检察机关对外办理案件业务、宣传检察工作、展示司法作风形象的“窗口”，统一业务应用系统上线运行和监管涉案款物、统筹司法规范化建设等实体监管职能开展后，案件管理工作人员要着力增强履职能力，加强纪律作风建设，承担起各项工作责任，把案件管理工作不断推向深入。

3.要应用软件促监督。信息技术为提高执法监督管理水平、完善检察权运行機制提供了有力手段。要将“五查两预警”工作法的做法和理念融入到全国检察机关统一业务应用系统实践中，严格实行网上流转、网上审批、网上监督、网上考评，坚决杜绝网上网下“两张皮”、双轨制，确保全员实行、全面覆盖、全程同步，全面推进检察信息化、执法规范化、管理科学化，提高执法办案的质量和效率，加强对执法办案的实时、动态、全程监管，让检察业务考评促进检察工作科学发展。

4.要勇于评查保质量。案件质量是检察工作的生命线。建立管督联合机制，案管、纪检监察、检务督察等部门要不定期对案件质量开展专题督查，发现问题立即限期整改，提高执法办案水平。将案件质量评查纳入案件管理日常工作，根据人员力量和业务工作实际，坚持案管部门自行开展与联合业务部门开展相结合，上级院评查与下级院自查相结合，灵活采取定期评查、专项评查、随机评查和重点评查等方式，完善评查机制，形成评查合力。要更加重视结果运用，将案件质量评查与业务考评、执法规范化建设、业务指导、队伍建设等工作有机结合起来，把案件评查过程转化为促进整体办案质量提高的过程，转化为加强执法管理的过程;加强对案件质量评查和业务考评结果的综合分析，从中发现和总结规律性、普遍性、苗头性问题，提出改进措施，增强质量监管实际效果;健全评查结果运用机制，把案件质量评查结果与部门、个人的荣誉、奖惩挂钩，做到激励与惩处相结合，充分发挥案件质量评查问题导向作用和考核评价激励引导作用的整体效能。

5.要注重考评树导向。执法办案考评是衡量和检验检察权运行效果的重要载体。要健全业务考评体系，把“五查两预警”工作法运用情况作为年终考核的一项重要指标，努力做到案件监管全方位、全覆盖。要适时改进调整业务考评机制，认真研究梳理现有考核指标，取消不合理指标，科学设置、合理区分达标性、竞争性考评项目，完善考评激励机制。要改进检察业务数据统计机制，确保数据真实、准确、完整、及时，下大气力防止和纠正数据造假，严肃处理弄虚作假。积极探索执法考评与队伍管理相结合的有效形式，逐步推行把考核情况录入执法档案，作为检察人员评先评优、晋职晋级的重要依据。对由于案管工作不力发生错案和不当执法情形的个人和部门，要严肃追究责任。

6.要深化完善育品牌。案件管理是促进严格规范执法的重要手段，案管工作自身首先要做到规范开展。要严格按照党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，把案管工作置于整个司法体制改革和检察改革大局中同步谋划、同步推进，更加重视整合检察业务管理职能，不断规范流程管理、程序监控、质量监督、业务考评等机制，继续深化完善“五查两预警”工作法，确保严格依程序、依规范、依制度推进，尽早打造成品牌。邓州案件管理工作起步较早，积累了丰富经验。要继续发挥优势，在监督管理机制上大胆尝试、勇于创新，争取形成独特优势，打造令人瞩目的工作亮点和创新品牌。

三、结语

完善检察权运行机制关系到检察职权的规范有序运行，党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会给予明确要求。推进案件管理机制改革，是检察体制改革的重要一部分，形势紧迫，责任重大，使命光荣。“五查两预警”工作法是邓州市人民检察院完善检察权运行机制中探索出来的一个全新方法、一项有效机制，发展前景广阔，大有可为。因此，要继续把案件管理工作作为“龙头”来抓，开拓创新，与时俱进，务求实效，在完善拓展“五查两预警”工作法中全面推进案管机制改革，为完善检察权运行机制提供强力保障，有效推动检察工作科学发展，为司法体制改革作出新的更大贡献。