论司法责任制改革背景下检察官绩效评价体系构建

2018-04-18天津市人民检察院第二分院课题组

中国检察官·司法务实 2018年3期

天津市人民检察院第二分院课题组

关键词：司法责任制检察官绩效评价

2017年全国检察机关检察官员额制改革已经全面实施。未来，员额检察官是检察机关的中坚力量，检察机关去行政化以后，检察官个体能否正确履职、检察官责任能否落实，关系着检察权能否正确高效运行和司法公正的实现。为落实检察官司法责任制的要求，突出检察官执法办案的主体地位，急需建立和完善检察官业绩评价机制等一系列的检察官管理与监督机制，以确保检察官正确行使检察权。当前，对检察官的绩效考评依然沿用公务员考评模式，不适合检察职业特点和规律，不适应司法责任制改革的要求，亟待改进和完善。因此，建立科学合理、行之有效的检察官绩效评价体系是检察机关面临的重大课题。

一、当前检察官绩效评价机制现状分析

（一）检察官绩效评价机制建设回顾

1.司法改革前检察官绩效评价机制状况。改革前对检察官的评价方式与行政人员一样。在考评内容上，主要是德、能、勤、绩、廉等五项内容来考核;在考评对象上，没有按照检察官、行政人员、司法警察不同岗位人员进行考核;在考评方式上，一般采取年终填写公务员考核登记表经部门负责人、主管领导审核后确定等次。考核结果的应用也基本留于形式。

2.司法责任制改革后检察官绩效评价机制建设现状。2015年，根据中央的部署，检察机关深入推进司法责任制改革，在上海、吉林等地进行司法责任制改革试点，2016年全面施行，各地检察机关陆续结合当地实际，根据中央和高检院的要求，在检察官绩效评价方面探索建立相关制度，制定了一些规范性的文件。上海检察机关根据各业务部门的特点，制定了岗位说明书，明确业务岗位职责、标准，规定了不同的考核内容，并细化评价标准，以加、减分的方法评价业绩的好坏和能力的高低。上海检察机关规定检察官考核等次分为优秀、称职、基本称职、不称职。业务考核作为检察官考核的主要依据。吉林省检察机关统一建立检察官司法档案信息管理平台，将检察官业绩考评内容作为司法档案管理的重要内容，实现网上实时动态管理。

（二）当前检察官绩效评价机制存在的问题

经过对当前检察机关绩效考核工作的研究分析，对检察官进行绩效评价主要存在以下几个方面的问题，制约着绩效评价的效果和作用。

1.绩效评价模式没有脱离行政机关公务员考评模式的影响。检察机关对检察官的绩效评价，考评内容主要是“德、能、勤、绩、廉”，考评分为“优秀、称职、基本称职、不称职”。这种沿用多年的考核公务员模式，完全是行政化的考核方式，没能真正体现出检察职业特点，不能充分发挥对检察官个体的激励作用。

2.业务考评指标设计缺乏科学合理，不具可操作性。（1）绩效评价指标划分不够细致。考核评价指标没有根据检察机关的工作性质和特征进行细致划分。（2）绩效评价指标差异性不强。绩效评价指标没有根据检察官与行政干部之间、中层干部和一般干部之间、不同岗位检察官之间的区别，设置不同的考评标准，难以实现客观公正。（3）绩效评价指标缺乏内在逻辑的一致性。如对案件质量一方面要求不能出现错案，另一方面，部门考核中又设定了不捕率、不诉率，导致检察官在实际工作中处于两难境地。

3.绩效考评主体不规范，缺乏权威性。由于没有固定、规范的考评主体，临时性、分散性的考评部门对考评对象的情况不能做到全面、及时的掌握，考评的结果缺乏客观性和权威性。

4.绩效评价结果实际运用差，绩效评价流于形式。目前，在对检察官评定等次，晋升职务、职级上也未完全依照业绩考评结果，使绩效评价结果流于形式。

5.绩效评价的操作在内部运行，缺乏公开公正性。对检察官的绩效考评一般都是在检察机关内部运行，没有外部人员参与。由于内部人员有各种利益或感情因素的影响，会造成考评结果不公正。吸纳外部人员参与到对检察官绩效考评，能够减少人为因素的负面影响。

6.绩效评价偏重执法办案结果，对执法过程控制不足。当前，我国检察机关绩效评价一般以年终考评为主，平时考评流于形式。考评主要考评办案数量、办案质量和办案效果等执法办案结果的考核，而对执法办案过程是否严格遵守程序和办案规定关注不足，对执法办案过程控制显得相对薄弱，不能及时发现工作中存在的问题，并提出改进的方案。

二、建立检察官绩效评价体系的重要意义

（一）推进社会公平正义的现实需要

司法公正是社会公平正义的最后一道防线。“法律只有实现，才能起到建立和维护社会秩序、促进社会公正和发展的作用。”[1]检察官作为履行法律监督职能的执行主体和检察权能动作用发挥的重要载体，在现有司法体制框架下，承载着维护法律的统一正确实施，维护社会公平正义，促进社会发展的重大历史使命。检察官执法能力和执法效果，影响检察机关法律监督的实际效果，直接关系着公平正义能否实现。为此，建立科学合理的绩效评价体系，对检察官实行规范的管理，提升检察官执法能力和水平，具有十分重要的现实意义。

（二）落实检察官司法责任制的需要

司法责任制要求“让审理者裁判，由裁判者负责”。在检察机关办案责任制上体现为“谁办案，谁负责;谁决定，谁负责”。对检察官错案或过错的追究只是落实司法责任制的一个方面，是对检察官执法过错的负面评价，以此警示本人和他人，起到亡羊补牢的作用。而落实检察官司法责任更主要的方面是通过科学合理的绩效评价制度，发挥绩效评价机制正面引导、过程控制、双向激励等作用，促使检察官个体根据绩效评价体系指引和管理，不断提升个人的职业素养和能力水平，在执法办案的每一个环节都认真遵守規定、尽职履责，保证司法责任落实到每一名检察官，落实到检察官执法办案的每一个案件和每一个环节。

（三）实现检察机关科学管理的必然要求

科学管理模式中最基本的三大要素是合理的目标、专业的评估、正确的奖惩。检察官地检察机关占据着主体并发挥着核心作用，应该是检察机关管理的重点。根据《检察官法》第二十二条规定，检察官绩效考核机制是确立为检察官等级评定、选拔使用、奖惩任免等制度重要基础和前提，没有科学合理的绩效评价体系，就不能客观公正地掌握检察官的能力水平和工作实绩。由此可见，各种针对检察官的管理活动只能围绕绩效评价结果来开展，这也是检察机关实行科学有效管理的必然要求。

（四）提升检察官素质和能力的必要手段

推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化是提升检察官队伍能力、素质的必由之路。检察官职业化就是检察官在行使国家检察权、履行法律监督职责过程中，将其所特有的检察职业意识、职业技能、职业道德和职业地位具体化、专门化的实践过程。[2]检察官的职业化，要求必须建立一整套严密的科学绩效评价体系，通过评估，对检察官的法律专业知识、法律监督能力、司法实践经验、职业道德操守、工作业绩以及职务行为产生的效果等进行全面的衡量和评判，以此来促使检察官不断提升自己的学识修养、理論水平、业务能力，培育检察官“以理性思维和独特的推理去实现法律的定性”以及“维护社会正义和自由、维护法律权威为价值追求的职业意识”。[3]

三、建立检察官绩效评价体系的具体构想

（一）建立规范权威的检察官绩效评价主体

为保证绩效考评的权威性，应当成立专门的检察官绩效考评委员会，并下设日常的办公机构。专门的检察官绩效考评委员会组成成员必须多元化，具体可以吸收本单位政工、纪检监察、案件管理部门人员和资深检察官代表及社会有关人员组成，保证考核结果的专业性、公开性。确定社会有关人员时，可以结合考核目的、内容和不同岗位职责情况，考虑不同部门、不同类型的组成人员。如对侦查监督、公诉岗位的检察官的考核评价可吸纳公安机关侦查人员、法院审判人员、律师等参与，以加强考核评价的外部监督。

（二）设置科学合理的检察官绩效评价指标

检察官绩效考评的内容与指标应当统一规范，应遵循以下原则：

1.遵循绩效考核评价理论。根据绩效评价理论，对某一行业职员评价从基于能力、基于行为和基于结果三个方面考核评价才能全面客观，不失偏颇。所以，对于检察官绩效评价应该包括素质（能力）、履职行为和履职效果的评价。根据最高人民检察院及各地实践总结，检察官绩效评价内容与指标为：一是素质能力，评价指标包括政治思想和政治理论水平、遵守检察职业道德情况、遵守法律和纪律情况、法学理论水平（包括调研能力）、检察业务能力、工作态度。二是履职行为，评价指标包括遵守诉讼法和业务规范情况、履行法定职责情况、完成上级或领导部署任务情况、与他人交往合作情况。三是履职效果，评价指标包括完成执法办案任务情况（办案数量）、执法办案准确率、社会满意度、执法办案挽回经济损失情况、执法办案舆论效果情况、执法办案上级单位评价情况。“许多工作不仅体现在具体结果上，还包括具体行为性质和过程性指标。”[4]从现代绩效管理制度发展趋势看，人们逐渐认识到，行为的有效性往往比结果的实现更为重要。应当摒弃单纯以办案结果、工作实绩为考核内容的考核评价体系，逐步建立业务实绩与司法行为并重的考核评价体系。

2.符合检察职业规律和特点。第一，设定指标要聚焦法律监督主责主业。检察机关是法律监督机关，我国监察体制改革以后，检察机关的主要业务就是法律监督。检察机关在对检察官绩效考核中要把法律监督效果作为重要考量指标。加强对检察监督案件的质量评查，加大对监督案例效果好的加分比重。第二，结合检察不同业务部门制定不同的业务评价指标。第三，制定业务评价指标，应当根据检察官权力清单落实检察官执法办案责任。

3.合理设计考核指标和标准。对检察官的考核内容要体现出检察工作职业性、专业性的特点。要以加强法律监督职能为核心，根据各级检察机关职权和各地实际，科学设置好各级检察机关的职权配置和工作形式。要在对每一个工作岗位进行分析的基础之上编制一套严谨细致的岗位职责说明书，让全体检察官知道自己工作职责、程序和标准。严格按照岗位职责说明书规定的岗位职责要求，以定量分析为主，以定性分析为辅方法细化考核评价指标和具体的标准。设置考核指标，要最大限度地减少主观随意性。制定考核指标及标准时，还应考虑检察官个体与部门（单位）考核各项指标内在逻辑的协调性。

（三）规定严谨细致的检察官绩效评价程序和方式

评价程序可以分为检察官绩效内部评价程序和外部评价程序两类。

1.检察官绩效内部考核评价程序。检察官绩效评价程序是指由检察官所在机关及其领导负责实施的绩效评价程序。检察官绩效考核评价分为平时考核和年度考核。

（1）检察官绩效平时考核程序。检察官绩效平时考核程序主要包括：检察官个人工作业绩记实、相关部门评价、领导评鉴和结果备案四个步骤。个人业绩记实一般以月为单位进行填写并向上呈报，每个季度进行工作小结。案件管理部门对检察官个人办案数量和质量，政工部门、监察部门对检察官的政治表现、工作表现、遵守职业纪律情况提出评价意见，部门负责人和主管院领导根据检察官个人工作业绩及相关部门意见给出评鉴意见。形成的材料报检察官考评委员会备案，为年度考核打基础。所有的考核工作可以借鉴吉林省检察机关的做法，在网上建立检察官执法业绩档案、网上实时操作，及时留痕。尤其是要加强检察官绩效的平时考核，有利于检察官及时发现自身存在的问题，改进工作，提升能力。

（2）检察官绩效年度考核程序。检察官绩效年度考核程序主要包括个人年终总结、民主测评、主管领导评鉴、公示、确定等次及结果反馈救济程序。检察官个人年终总结，应当改变只填一张年度考核登记表的随意做法，检察官应当写年度工作总结报告，并附有相关业绩的实证材料，在单位内部网上公示。民主测评时，打破单位每人均等权重的固有定势，因为与检察官经常共事同志对其表现更加了解，应当加大与检察官在同一部门的同事、部门负责人和主管领导评价意见的权重系数。主管领导在年度考核中所拥有的只是考核等次的“建议权”而非“决定权”，最终考核等次在公示后由本院的考评委员会作出。在考核程序中，为保护检察官本人的权益，应当设置考核结果向检察官本人反馈，听取意见程序，检察官本人对于考核结果有异议可以向本院考评委员会或上一级检察机关的考评委员会申诉。

2.检察官绩效外部考核评价程序。检察机关内部监督容易受到感情、利益等因素的影响，有时会使检察官绩效考评结果失真。为了提高绩效考评的公信力，可以引入外部评价机制，吸纳社会有关人员参与到检察官绩效考评过程中来。如对侦查监督岗位、公诉岗位检察官的考核评价可以吸纳公安机关侦查人员、法院审判人员、律师等参与。

（四）制定客观公正的检察官绩效评价结果运用规则

当前，检察官员额制、办案责任制逐步实施，检察官考核结果的合理、准确运用尤显重要。在构建考核评价结果运用规则上，应当充分体现“能者上、庸者下”的绩效考评目的，以有利于调动检察官的工作积极性。考评结果主要应用在以下几个方面：一是将考核评价结果作为晋升或降低检察官等级、选入或退出员额的主要参考依据;二是将考评结果作为提拔检察机关领导职务的参考依据;三是将考核评价结果作为开展培训学习、岗位调整和交流的主要依据;四是将考核评价结果作为发现问题、制定改进方案、做出决策的主要依据。五是将考评结果作为调整检察官薪酬待遇的主要参考依据。