郑嘉璐

基层社会治理是中国千百年来的难题，历朝历代、数不清的执政者都为此绞尽脑汁。今天的中国社会正处在转型的关键时期，同时也是社会矛盾聚集、凸显的时期。在这一背景下，如何完善基层治理，是摆在党和政府面前的重大课题。习近平总书记多次强调，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，基层社会的治理就是根基。

为什么基层社会存在这么多矛盾？当前的基层社会治理有哪些新特点、新挑战？基层治理的目标又是什么？带着这些问题，《南风窗》专访了武汉大学社会学系研究员吕德文。

灰色的地带

南风窗：你的研究方向是边缘地带的治理，这里的“边缘地带”具体是指什么？

吕德文：假如一个社会存在颜色谱系，白色的是被政府、法律完全规制的部分，黑色的是游离于法律之外的“江湖”，那么边缘地带就是夹在两者之间的灰色部分。换句话说，边缘地带就是国家专断权力不能完全掌控的地带。

在现代国家，法律已经牵引到了日常生活的方方面面，纯粹的黑色部分已经基本消失了。至于边缘地带，主要包括两种情况。一是新生领域。中国处在快速转型的时期，对许多新出现的事物还来不及制定法律去规制，互联网上的许多领域就是这样，比如校园贷、共享单车、比特币等等。更常见的情况是，即使在法规成熟的传统领域，国家的力量有时也做不到完全掌控。一个例子是街边占道经营的小商贩，这里的法律已经很健全了，城管也投入了很多力量去治理，但因为它牵扯的问题太多，所以始终得不到解决，这就是典型的边缘地带。

因为游离在合法与非法之间，边缘地带滋生出大量灰色利益，许多利益群体积极地参与进来，想在这里“分一杯羹”，所以邊缘地带充满了活力。同时，任何一个权力主体都无法彻底控制这里，甚至国家都控制不了，豪强、黑社会、经济主体也控制不了。边缘地带具有机会多却不稳定的特点，各方在利益博弈的过程中，也就很容易激化矛盾，爆发冲突。暴力拆迁、职业医闹、黑恶势力等社会问题都与此有关。

南风窗：与过去相比，中国当前的边缘地带发生了哪些变化？

吕德文：在传统时代，国家权力有限，无法深入社会的各个角落。国家力量到达不了的地方，就由半正式的行政力量管控。这些行政人员大都不是正式的官员，而是国家权力的代理人，包括胥吏、士绅豪强、宗族等。他们互相配合、互相制衡，让自上而下的权力与自下而上的自治在这里汇合，形成治理边缘地带的双轨政治。

这种治理方式本质上是熟人社会的治理，它的优势非常明显。在熟人社会内部，信息高度互通，代理人能准确掌握信息，还可以运用“人情”、“面子”这些熟人社会内部的规则来治理，许多很复杂的问题都能被化解。

进入现代社会，人口流动性越来越高，熟人社会正逐渐解体。同时，伴随国家权力的增强，管控能力也在提高，半正式的行政体系丧失了合法性，胥吏、士绅等国家权力的代理人已不复存在，取而代之的是村委会、社区等基层组织。我们发现，随着熟人社会解体，现代社会的边缘地带更大了。这是颠覆人们常识的一件事。人们本来觉得国家的管控力度越来越大，灰色地带就会相应减少，其实不是的。管控增强的同时，许多本来由社会自行治理的部分也变成了灰色地带。其实这不难理解，如果把国家的管控范围想象成一个圆，这个圆越大，边缘部分也就越多。

这是现代社会发展的必然趋势，不能理解为是国家管控导致了边缘地带。如果没有国家力量的介入，这些地带就不是灰色，而是黑色的了。

治理的困局

南风窗：边缘地带的这些特点对治理造成了哪些挑战？

吕德文：边缘地带的治理是件很棘手的事情，因为这里实在太复杂了，解决了一个问题可能会牵扯到另外一个问题。依然以摊贩为例，从城市管理的角度来讲，摊贩是应该治理的。但是从现代国家的性质来看，国家要安抚民众，要照顾老百姓的生活，从这个角度来讲，又要给摊贩提供一条活路。这实际上是冲突的，那就导致法律在具体执行的过程中，实际上是留有空间的。

不处理有问题，处理了也有问题，这是边缘地带治理过程中最大的挑战。

南风窗：边缘地带滋生了许多社会问题，比如暴力执法、上访“钉子户”、医闹等等，这些社会问题的产生是因为边缘地带的治理不够完善么？

吕德文：中国是一个很庞大的社会，它的转型速度和城市化速度又非常快，相对于社会变迁的力度来讲，我们现在的社会问题其实并不多，而且这些问题都处在可控的范围。至少从结果上来讲，中国对边缘地带的治理还是十分有效的。

这些社会问题，可以从“一线行政的自由裁量权受限”和“正式行政力量不足”两个角度理解。

如果没有国家力量的介入，这些地带就不是灰色，而是黑色的了。

基层的社会事务，往往是细小而琐碎的，很难按部就班的处理。对于基层治理者来说，太多的特殊情况需要灵活应对。比如在调解医患纠纷的时候，医院往往只考虑医疗过程是否符合规范，有没有医疗失误；但大部分的医疗纠纷，都是因为患者亲属对医院的不信任、对亲人突然离去的不理解—患者家属“讨说法”时并不需要专业判断，只需要“常识”。在这种情况下，用专业化的逻辑处理纠纷，矛盾就会加剧。为了尽快把事情平下去，医院多多少少都会有所“赔偿”，虽然这种“赔偿”大多是以“人道主义救助”的名义进行的。医院的做法很无奈，也未必公平，却是最能化解矛盾的方法。当然，这种妥协也确实助长了“职业医闹”，这使得医疗纠纷更加复杂了。

近些年，为了防止一线执法者滥用职权，国家对基层管理人员的规制程度越来越高，什么情况下应该采取什么样的行动，都被严格规定。问题是，所有的制度都是按照正常人的思维来设计的，是要讲逻辑的。但你必须承认，的确存在一部分人恰恰就是不讲逻辑的。硬要照规定办事，很容易激化矛盾。

冲突增多的另一个根源是辅警、协管等半正式的行政人员。人们常常疑惑，粗暴执法的怎么总是“临时工”，他们是不是被抓来当“替罪羊”的。真实情况是，“临时工”确实是一些部门一线执法的主力。由于编制紧张，派出所、城管等部门雇佣了许多非正式的行政人员，在一线执法时，他们受正式人员的管理，处于科层体制的最底层。这意味着，“临时工”往往是冲在最前线的。相比于正式行政人员，他们的顾虑比较小，受到的约束也更少，执法的时候也就更容易“越界”。

在熟人社会里，半正式的行政人员更容易收集信息，也能使用更灵活的方法解决基层的问题。但在今天的“陌生人社会”里，“临时工”的优势慢慢减弱了，执法粗暴的弊端就凸显出来了。

合法的自由裁量权受到严格控制，半正式的行政方式又因为熟人社会的瓦解而丧失优越性，一线行政的目标只能是将违法违规现象控制在一定范围内，而不是彻底杜绝。这样一来，边缘地带内的各种力量处在一种动态的平衡之中，一旦失衡，社会就容易失序，冲突和暴力就产生了。

最好的治理是维系平衡

南风窗：熟人社会正在解体，边缘地带的治理应该由谁来主导？

吕德文：在现代社会，要维持边缘地带的秩序，必须要依靠国家的力量。如果政府放任不管，或者政府的力量很薄弱，成长最快的将是黑社会，因为他们的组织、纪律性最强，行动力也最强，边缘地带将很快被他們掌控。国家开展“打黑除恶”等专项斗争，也是要避免边缘地带被黑恶势力把控，由此导致社会的不稳定。

公权力在治理边缘地带时，很可能需要使用合法的暴力手段来维持秩序，比如警方使用有强制力的警用装备来制止暴力犯罪。但现在的问题是，一线执法者担心受到舆论的谴责，往往不敢使用手中的暴力，这导致政府对边缘地带的治理常常失控。比如，当前的城管执法普遍不敢采用合法的强制手段，而是大规模借助柔性执法手段。你可以说，这是因为城管在老百姓心目中的形象太差了，出于自我保护，他们不愿强权执法。但是，这种柔性的执法模式绝不应该成为常态，因为这是典型的消极执法行为，虽然不至于出现伤人的悲剧，却会严重损害公共秩序。

要知道，权力决断并不是权力泛滥，人们大都忽视了街头执法的困难程度，只担心过度使用警力导致的直接伤害，这对一线执法者来说是巨大的考验。可以说，当前一线执法人员的权力决断不是太强了，而是太弱了。

南风窗：对于边缘地带的治理，应注意哪些问题？

吕德文：在治理边缘地带时，要避免片面强调“行政理性化”。很多人有这样一种想象，总觉得这个社会应该是干干净净的，一切社会事务都可以纳入法律的范畴，只要依照规定都可以顺利解决。但这只是一种理想的状态，在现实生活中根本不可能实现，说得直白一些，这不符合社会的规律。

边缘地带内的各种力量处在一种动态的平衡之中，一旦失衡，社会就容易失序，冲突和暴力就产生了。

在边缘地带，很多问题是没办法解决的，只要深入基层，就能发现太多左右为难的问题。举例来说，目前一些县城还存在着“黑三轮”，这些三轮车安全性能不高，容易发生事故，依照法规应该取缔。但是，在一些出租车不发达的县城，三轮车能满足市民的出行需求，它的存在有其合理性；更重要的是，许多三轮车车主是弱势群体，“一刀切”的取缔方式很容易激化社会矛盾，导致群体性事件。“黑三轮”的治理与下岗工人补偿、弱势群体救助等许多社会问题纠缠在一起，非常复杂。

我认为，边缘地带的秩序是一种“被迫承认”的秩序，我们应当承认边缘地带的“灰色”属性—许多事物的存在未必完全合法，却已经是合理的选择了。因此，对边缘地带最好的治理方式，就是允许灰色地带存在，但要保证灰色地带的平衡有序，尽量减少矛盾冲突，不要出现群体性事件等严重危害社会的因素。在边缘地带，这是国家权力无奈却最恰当的治理选择。

很多人不理解，既然不能根除占道经营的问题，城管为什么还要来来回回地驱赶小贩呢。道理就在于，城管不驱赶小贩的话，这个地带就乱了，就会被弱肉强食的丛林法则所控制。通过驱赶，公权力释放出一个信号：这块地方本不属于你，我只是容忍你暂时在这里活动，但你不能长期占有它，你必须遵守这里的秩序。看似城管和小贩每天都在进行着没有意义的猫鼠游戏，但它实际上维持了这一地带的基本秩序。

只要有社会，就一定会有边缘地带。政府要做的，就是要保证边缘地带的有序。