袁国敏，王 飞

（1.南京财经大学 公共管理学院，江苏 南京 210023；2.江苏省邳州市人力资源和社会保障局，江苏 邳州 221300）

产业工人又称作蓝领，主要是指在第二产业（工业和建筑业）、第三产业（服务业）从事生产和服务的工人，特别是制造业中从事生产性工作的工人。要顺利实现制造业产业转型升级，落实制造强国的战略，迫切需要造就一支素质优良、结构合理的产业工人队伍。2017年4月，中共中央、国务院印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》，提出要创新体制机制，提高产业工人素质。产业工人的培养，关系到广大产业工人切身利益，关系到国家的经济社会发展。推进产业工人职业技能培养，将为实施创新驱动发展战略、制造强国战略提供人才保证。

现有的对产业工人的研究，主要是对产业工人队伍建设存在的问题以及对策建议的研究，反映产业工人教育程度不高、技能水平偏低、培训机会少、地位低下等问题，在此基础上提出提高产业工人素养的对策[1-3]。而现有对职业培训方面的研究，主要是针对农民工或就业困难群体、下岗失业人员及新成长的劳动力，是就业前的技能培训。而本文则针对已就业的产业工人的职业培训，是在落实中央提出的提高产业工人素质的背景下，从政府购买职业培训服务的视角，研究建立产业工人培养的新机制问题。

一、产业工人职业培训的意义

（一）产业工人素质存在的问题

技术变革和产品更新，需要掌握一定技术的熟练产业工人为支撑。而目前我国产业工人整体素质较差，技术工人数量不足，专业技能不强。具体表现在：一是受教育程度不高。许多新生代产业工人没念过大学或技校，没有受到专业技术教育。统计资料显示，制造业中的新生代产业工人70%是初中及以下水平。二是技能水平偏低。数据显示，发达国家的高级工占工人的比例能达到15%—20%；中级工所占比例是60%—70%；初级工仅占10%—15%；而在我国，低水平的产业工人比例过高，初级工、学徒工比例超过了70%[3]。

存在这些问题的原因：一是就业观念的影响。实际生活中，产业工人工作环境差、待遇低、地位低下，促使年轻人不愿意上技校、当工人。二是缺乏培训机会。许多企业重视设备的更新换代，却忽视了对产业工人的技术培训。有资料显示,产业工人参加过各类职业教育和培训的仅占9.1%[3]。三是企业变动与社会变革带来工人流动频繁。技术工人缺乏对企业的忠诚度，遇到好的发展机会、较高的待遇就会跳槽，既影响了技术工人本身的成长，又影响了企业对技工培养的投入。

（二）产业工人职业培训的意义

1.培养产业工人是促进经济发展和提升经济竞争力的需要

经济发展和产业结构转型升级，对产业工人的要求越来越高。走新型工业化道路，推进经济发展和自主创新能力，先决条件就是拥有和造就高素质的产业工人队伍。这是因为劳动力在提高劳动生产率和促进经济增长中发挥着不可替代的作用，高素质的劳动力能够促使企业采用先进技术，提高生产率。经济竞争的本质是产品竞争，产业工人的水平代表了一个国家和地区的产品质量水平。产品生产过程中有很多环节，直接影响质量的是产业工人。如果最基础的生产和服务工作运转不畅，整个产品质量、产业能力和经济效率就无法得到保证。高素质的产业工人队伍，有助于促进工业发展和提升企业创新能力，提高产业和产品的竞争力。

2.培养产业工人是供给侧结构性改革的需要

面临经济新常态，伴随着经济结构调整和产业转型升级，出现职工自身素质与产业结构调整不相适应的情况，也要求对劳动力进行供给侧结构性改革，要求我们培养一支高素质的产业工人队伍。推进供给侧结构性改革，就是要化解传统产业的产能过剩，实现产业结构和经济结构的转型升级。产业转型对现有产业工人的知识和技能提出了新要求，产业工人必须与时俱进，不断学习新技术。而工人的学习不可能是零散、盲目的行为，必须由政府或企业进行系统的组织。从整个社会层面来看，要实现经济发展方式的转变，由制造业大国最终实现向制造业强国的转变，也要抓住职业教育和培训这个关键。只有全面提升产业工人的职业素质，加快培养高素质职业人才，才能推动经济提质、增效和升级。

3.培养产业工人是促进就业、缩小贫富差距的需要

现阶段劳动力市场存在着结构性失业，一方面大量的劳动者找不到工作，另一方面企业又找不到合适的工人，面向生产、服务第一线的技能型工人不足，存在着“技工荒”。技能劳动者的求人倍率一直处于较高水平，技工紧缺现象遍布全国，从季节性演变为经常性。只有广泛地开展职业技能培训，为企业提供合适的员工，才能从根本上解决就业总量过剩和结构不合理的矛盾。因此，开展产业工人培养，有助于提高劳动者的就业能力，从而促进就业。从劳动者自身收益来看，加强职业技能培训是促进劳动者就业和创业、提升就业质量、实现生活改善最现实的途径。从宏观上说，加大对底层工人的技能培训，能够提高处于劳动能力底层的劳动者的劳动报酬，从而缩小贫富差距[4]。

总之，发展新型工业化，实现产业转型和升级，离不开人才特别是技工人才的支撑。通过构建产业工人职业技能培训体系，创新职业培训模式，培养高素质的产业工人队伍，将有助于实现工业强国的目标和实施创新驱动的战略，推进产业结构调整和经济转型升级。

二、政府主导产业工人职业培训的逻辑与依据

（一）人力资本投资市场失灵

产业工人职业技能培训属于人力资本投资的形式之一。从经济学的角度看，人力资本投资具有如下特点：一是投资的时间长、规模大和收益的不确定性。人力资本从投资到获得收益的周期较长，由于受各种因素的影响，投资转化成收益的大小又是不确定的，因而人力资本投资就存在风险。规避投资风险的意识、巨大的投资规模，在很大程度上制约着个人和企业对人力资本方面的投资。二是投资存在着较大的机会成本。人力资本投资的机会成本包括两个方面：一是因参加学习而放弃工作的收入、直接成本可能带来的收入。机会成本的存在影响着个人投资决策。二是投资具有外溢性。人力资本投资具有很强的正的外部效应，除了给受教育者带来收益之外，还给社会带来收益，即促进社会文化和科技进步、劳动生产率提高和经济增长。外部效应的存在造成私人收益率低于社会收益率，导致依靠市场投资会产生供给不足的现象。要达到人力资本投资供给最优，政府必须参与，通过政府投资来减少收益的不确定性，降低个人和企业的投资成本，引导科技发展方向。

（二）就业体制变革影响了企业对职业培训的积极性

随着体制改革的深入，市场成为配置资源的主要方式，劳动者自主择业、自由流动，形成了劳动力的高流动性。劳动力的高流动性给劳动力市场带来了活力和资源配置的高效率，但也给企业带来了负面效应；其负面效应之一，就是影响了企业对于职工职业培训的积极性。劳动力市场的高流动性，降低了各经济主体的人力资本投资意愿。产业工人流动加快，技能人才可能流失，使得人力资本投资风险增加，企业不愿意对工人进行人力资本投资，劳动者个人被迫成为主要投资者，但是流动性又限制了个人的投资水平[5]。现实中获得良好职业技能的劳动者频繁跳槽，就业体制变革带来的对人力资本投资的负面影响已经普遍出现。企业担心职工流失而不愿意进行投资培训，更愿意雇用有经验的熟练工人。所谓的“技工荒”就是这样产生的。此外，企业往往考虑到培训会影响生产，因而也不愿意对工人进行脱产培训。可见，如果政府不能向企业和个人提供有效的人力资本投资支持，工人素质的提升必然受到影响。

（三）传统的职业技能形成体系瓦解

在传统计划经济条件下，我国的产业工人的技能培养体系，主要包括企业内部“师徒制”培养体系和面向城镇居民的职业学校教育体系。改革开放以来，随着单位制的解体、就业保护的弱化以及教育改革的影响，传统的企业内部的“师徒制”培养体系，以及面向城镇居民的职业教育体系受到了巨大的冲击[6]。

1.企业内部“师徒制”培养方式逐渐瓦解

劳动合同制的推行和企业工人的下岗，行政化的劳动关系转变为市场化的契约性的劳动关系，使得企业用工稳定性大大降低，职工由单位人变成了社会人，工人自身工作不稳定，企业也面临技术工人流失的风险。企业越来越多地从市场上雇用有经验的技术工人，实际上是用外部职业技能培训来代替原来的企业内部培养。此外，企业内部职位竞争加剧，单纯的师徒关系被彼此替代的竞争关系所取代，“师徒制”技能培养方式逐渐消亡。

2.高校扩招带来职业教育的萎缩

从就业观念看，劳动者对工作环境、工作条件要求越来越高，都愿意选择坐办公室的白领职业，而不愿意去工作环境较差的一线当工人。普通高等教育入学率的不断提高，使得选择职业教育的城镇居民家庭的子女越来越少，职业教育出现生源危机。

3.剥离企业办社会的职能改革，使得职业教育的规模大大缩小

为了解决企业办社会的弊端，20世纪90年代企业办的技校、职业学校开始被关停并转，部分移交给地方政府。企业办的中等职业教育的规模，无论是学校数、教职工数还是在校生数都绝对减少了。

（四）现阶段政府应该承担产业工人培养责任

市场经济条件下，政府仍然要对市场运行进行干预。这是因为，一方面市场存在着失灵，另一方面以政府为核心的公共部门是市场活动主体之一，是资源配置的重要力量。劳动力市场存在失灵，市场力量不能实现对劳动力资源的有效配置，政府必然要对劳动力市场进行干预。政府通过提供劳动力供求信息，调节劳动力供求的规模与结构，以实现劳动力资源的有效配置。

从理论上看，政府承担着提供公共产品的职能。公共产品在消费上具有非竞争性、在受益上具有非排他性的特征，并且投资规模大，收益回收期长。产业工人的职业培训是一种公共产品（服务）。企业或个人等私人部门的人力资本投资存在着市场失灵，表现为投资不足，必须由政府投资进行弥补；职业培训具有正的外部效应，投资的社会边际收益大于私人边际收益，政府是人力资本投资的最大受益者，理应成为人力资本投资的主体之一。

产业工人是我国劳动者的重要组成部分，其素质高低影响我国经济增长的质量。目前我国产业工人的整体素质较低，地位低下。作为社会管理和公共服务的主体，政府应该承担产业工人培养的任务，塑造新型产业工人，培育知识型产业工人。通过公共教育投资来提升产业工人的技能，从而提高其就业能力和收入水平，是政府的职责，也是提高产业工人整体实力的根本途径。公共教育投资的实质是促进社会各阶层之间的平等、力量的均衡，实现社会结构稳定、和谐。所有的公民都有生存权、发展权，政府的首要职能是保护普通公民的权益，为公民的就业提供必要的制度安排和权益保障。促进就业是政府管理的主要目标，提升产业工人的职业技能，培养现代产业工人，是政府应该承担的任务。

从现实来看，我国劳动力市场不健全，体制分割、市场分割、规则缺位，劳动力市场服务质量低，产业工人职业培训与劳动力市场发展都面临着许多问题，政府在整个就业服务中任重而道远。从人力资本投资的自身特性以及政府职能转变的角度看，在产业工人的职业培训中政府不仅是人力资本投资的主体，也是人力资本投资的组织引导者、社会人力资本投资的推动者、人力资本市场的培育者和行为规范者[7]。概括起来，政府在产业工人职业培训中担负着如下责任：

1.宏观调控的责任

政府要把产业工人的职业培训纳入政府的工作中，制定产业工人职业培训计划，通过落实财政资金、制定税收减免、实施岗位补贴、使用专项资金等政策，实施产业工人的职业技能培训。

2.投资主体的责任

职业培训以资金投入为先决条件。政府作为人力资本投资的重要主体，就是要保证培训资金的足额到位。具体的途径包括：一是增加公共支出，如增加就业补助资金；二是通过财税政策鼓励私人部门进行投资，如鼓励企业对职业培训进行投资。

3.服务的责任

政府作为产业工人培训工作的组织者，应该为培训机构、用工单位和工人提供全方位的服务。政府要利用自身具有预测分析能力的优势，及时了解国内外经济技术发展的走势，掌握企业对职业技能需求的状况，为培训相关者提供信息服务和业务指导。

4.监督的责任

政府作为职业培训工作的组织者，还要担负起监督的责任，以保证培训工作的实效。这种监督既包括对培训机构的监督，也包括对被培训者和用人单位的监督，杜绝弄虚作假、骗取培训资金的现象。政府应通过营造良好的职业培训环境，引导培训机构进行公平竞争。

（五）产业工人职业培训的投资责任划分

职业技能分为通用技能和专用技能。通用技能是指多数企业普遍应用的一种技术技能，如焊工、钳工、车工、铣工等等；专用技能是指相当专业的，只在个别企业应用的技能。相应地，职业技能培训也分为通用技能培训和专用技能培训两种形式。实际上，大多数职业培训都包含通用培训和专用培训的内容，因此很难明确地对它们进行划分。区分两种类型的职业技能培训，目的在于了解培训的相关成本和效益如何在员工和雇主之间进行分配[8]（p114）。

显然，具备通用技能的工人能够将技能应用于其他企业，因而在培训后容易流失；专用技能往往应用面狭窄，获得专用技能培训的工人不容易流失。基于公共产品理论分析，通用技能培训属于公共产品属性，专用技能培训应属于私人产品[9]。

纯粹的公共产品同时具有非竞争性和非排他性，而绝大多数的公共产品仅仅是具备某一个特征的准公共产品，即具备非竞争性而不具备非排他性，或具备非排他性而不具备非竞争性。从公共产品的特征来看，通用职业培训属于准公共物品，而专用技能培训则是私人产品。通用职业技能具有收益的外溢性，如果由企业投资进行培训，一旦劳动力流失，则投资企业将血本无归，而培训的收益可以被非投资企业获得。由于培训投资具有明显的外部效应和较大的投资风险，导致企业等用人单位不愿意对工人进行培训投资，而工人往往受收入水平的限制而无力进行培训投资。另外，从公共政策的角度看，职业培训也是保护弱势群体、提升产业工人地位的重要途径，因而通用技能培训具有准公共性，其投资主体只能是政府。

对于专用技能培训，培训的技能只能用于专属企业，一旦工人离职，很难找到对应的工作，因而其培训具有私人性，一种具有重要价值的专用技能，在其他企业没有应用价值。因此专用技能培训属于私人产品，其投资主体则应是用工的企业。而且专用技能对企业生产越重要，企业就越倾向于选择内部“学徒培养策略”而不是“外部招聘策略”来获取技术工人[10]。

三、产业工人职业培训的途径——政府购买职业培训服务

（一）政府购买职业培训服务的理论阐释

开展职业培训是政府进行公共就业服务的一种形式。政府购买职业培训服务就是按照一定的规则和程序，将政府承担的职业培训职能转交给社会组织来实施，并按既定标准对社会组织提供的服务进行评估付费的一种公共产品供给机制。政府购买职业培训服务是一种公共就业服务供给的创新模式，可以有效降低服务成本，增强服务供给能力[11]。

前面已经提到，产业工人职业培训属于准公共产品（服务）。从经济理论上说，私人产品由市场来提供，纯公共产品由政府即公共部门来提供，而准公共产品则由政府和市场共同提供。政府承担着为社会提供公共产品的职责，作为具有准公共产品特征的产业工人职业培训，政府也要承担相应的供给责任。但是，作为公共产品的提供者，不必一定是该项产品的生产者。奥斯特洛姆等指出，要区分公共产品的“提供”与“生产”，二者的实现途径和承担主体是不同的。“提供”是指公共部门通过支出决策，决定公共产品的供给类型和供给水平，并安排其生产和监督产品提供过程。“生产”是指把一定的资源转化成相应的公共产品或服务。政府可以组织自己的生产单位生产该产品，也可以从其他的生产者手中购买产品，或者加入到其他生产者的生产体系中共同生产。因而公共产品的生产既可以由公共部门承担，也可以由私人部门来承担[12]。可见，公共产品的提供者不等于其生产者，提供者和生产者可以是同一个承担者，也可以是不同的承担主体。按照美国学者萨瓦斯的观点，一种公共产品到底应该由谁来生产，或者说提供者和生产者是否应当分离，取决于分离与否的成本高低的比较[13]。如果一项公共产品由社会来提供的成本更低，就可以将其“提供”和“生产”的环节相分离，由私人部门或社会组织进行公共产品的生产，政府根据自身的需求进行购买。公共产品的“提供”与“生产”可以相对分离，意味着公共产品的供给形式可以多元化。从理论上讲，政府垄断公共产品的供给会产生成本过高、供给效率低下等问题。解决这一问题的根本途径是实行公共产品提供市场化，引入市场机制，打破公共部门垄断，以多元供给来实现公共产品的供给。政府购买公共服务是公共服务市场化的一种重要形式，是实现公共产品（服务）多元供给的有效选择。

始于20世纪80年代西方国家的“新公共管理运动”，造就了政府管理的新理念，推动了政府从“划桨”向“掌舵”转型，促成了公共产品的生产与提供相分离的实践。在医疗卫生、教育、住房、就业和社会保障等公共服务领域，通过引入准市场机制，采取政府内部合同、合同外包和凭证制等形式创新公共服务提供机制，将原本由政府提供的公共服务转包给公共执行机构、非政府组织或私人部门，建立公私部门竞争性提供公共服务的格局，以求改善公共服务供给的能力和质量[14]。可见，在产业工人职业培训过程中，采用政府购买职业培训服务的形式，符合政府职能转变的要求。

政府购买公共产品（服务）的本质是通过公共产品提供的市场化，实现公共产品的多元供给和治理。需要强调的是，由于公共产品的“提供”和“生产”可以相对分离，政府通过向社会购买公共产品（服务）来满足公共需要，不是政府推卸责任而是政府积极履行职能的一种方式[13]。在购买公共产品（服务）过程中，政府让渡的是生产而不是供给或监管的责任[11]。政府通过就业服务的外包，可以充分利用市场力量，有效调动社会资源，提高公共财政支出效率，同时可以改进就业服务能力。通过购买职业培训等就业服务，能够优化政府、市场和社会之间在促进就业方面的功能和职责配置，促进政府、市场和社会之间的联系与合作，减少市场和政府失灵，更好地满足社会对就业服务多样化的需求。

（二）政府购买职业培训服务的现实意义

政府购买职业培训服务是转变政府职能的必然要求。实施政府购买职业培训服务有利于推动政府职能转变。新公共管理理论认为，政府应从具体的社会事务中抽身出来，将大量处理社会事务的职能交给或归还给社会，由社会组织去承担，调动各方力量参与公共管理和公共服务[15]（p168）。按照有效政府和有限政府的要求，在就业服务方面也要转变政府职能，创新公共就业服务供给方式，明确政府与市场的边界，将政府承担的部分就业服务职能剥离出来，通过购买或招标授权等形式让渡给社会组织，使政府由传统的就业服务生产者转变为就业服务购买者和监督者，从而更好地履行公共服务职能。

政府购买职业培训服务是提高就业服务效率和质量的有效途径。如果政府包揽所有的公共服务，就会因为缺少竞争的压力和节约的动力，出现服务成本不断增加而服务质量下降的情况。通过政府购买职业培训服务，引入市场化机制，打破政府对公共就业服务的垄断，调动社会力量参与职业培训服务，将政府掌握的资金和信息与社会的生产能力相结合，从而有效地提高就业服务的质量和效率。

从实践来看，20世纪80年代末英国政府开始在初等和中等教育、健康服务、社区照料、住房、社会保障等一些关键领域引入了准市场改革。随后，澳大利亚、荷兰、丹麦以及美国等发达国家纷纷把这种机制引入公共就业服务供给中。这些国家在公共就业服务领域进行准市场改革的共同点表现在，国家依然保留对这些服务的财政资助，国家成为福利服务的购买者，但服务的提供方式发生了重大变化。而服务购买者与供应者分离，强化不同服务供应者之间的竞争，基于绩效进行管理，则是这些变化的三个共同特征[14]。

我国的政府购买职业培训服务是在借鉴北欧国家经验的基础上，1998年由上海市率先开始实施的。随后各地政府部门历经了近二十年的探索实践，不断改革、完善这一职业培训新机制[16]。这一培训方式先是针对下岗失业人员培训，后来扩展到农民工和新成长的劳动力。作为提升劳动者技能、促进劳动者就业的一种公共就业制度安排，政府购买职业培训服务能有效节约资金，优化政府就业服务效率，提升就业培训服务水平，近年来已逐渐成为各地大力推行的公共就业服务供给方式[17]。由于政府财政资源的约束与政府职能的有限性，在传统的“政府包办式”职业培训供给模式已经难以适应当前我国社会发展的情况下，政府尝试以“购买”的方式提供职业培训服务，是可行之策[18]。但是，现有的培训还只是就业培训，政府最初主要是为下岗工人购买就业培训服务，后来扩展到农民工和新成长的劳动力，目的是通过提升劳动技能解决就业困难群体的就业难题，没有包含在岗工人的职业能力提升问题。从总体上看，政府购买就业培训服务尚处于起步阶段，仍然存在服务范围比较狭窄、服务力度较小和服务路径比较单一且培训的针对性、实用性不强及效果不佳等问题[9]。

（三）政府购买职业培训服务的基本形式

作为新型的产业工人职业培训，根本特征是打破政府对就业服务的垄断，按照“政府安排、社会参与”的原则，形成一种多元主体混合提供的职业培训服务体系。其运行机制是，首先将政府现有的培训服务生产与培训服务购买职能相分离，然后政府根据培训任务要求向社会发布政府购买服务信息，通过招标或委托方式确定培训服务的承接机构（即生产者），政府以合同形式向培训机构购买培训服务，培训机构实施教学活动，为参加培训的人员提供职业培训服务。

依据培训购买方式的不同，培训服务运行模式可分为如下两种：

1.传统模式

培训服务的购买权留在政府；政府通过公开招标来选定培训机构，根据培训计划要求确定培训服务的对象；培训机构按照培训要求和流程实施职业培训，政府根据培训结果的考核情况给培训机构拨付培训费用。

2.培训券模式

培训服务的购买权交给培训对象；政府根据培训目标划定培训对象的范围，并将培训费以培训券的方式发给培训对象；培训对象自行选择经政府认定的培训机构参加培训，并将培训券作为培训费用付给培训机构。培训结束后，培训机构持培训券向政府财政部门申请兑付培训费用。这种模式由于培训对象主动选择合适的培训机构及其相应服务，增加了培训人员的参与性，正在逐步推广[19]。

（四）政府购买职业培训服务的参与主体

政府购买职业培训服务实际上是政府将培训服务的“生产过程”让渡给社会与市场的过程，根据公共产品的供给、生产与消费的过程不同，可以将职业培训服务的参与主体分为培训接受方、培训供应方、培训生产方以及培训使用方四类。这样，在购买者、生产者、消费者之间形成多重委托代理关系，他们的行为目标、行为方式和价值取向各不相同。不同参与主体各自角色与相互关系分别如下：

政府是职业培训服务的购买者，承担着培训规则制定、项目规划、资金提供和培训过程监管的职责。政府根据社会科技的发展和企业需求，制定职业培训计划，并结合经济社会与技术转型的需要，及时调整职业培训的内容。政府购买培训项目，直接向培训机构购买培训服务，或者把培训券直接发给待培训对象，由其自行选择培训服务。政府承担对职业培训过程监管和质量考核，以确保购买培训服务达到目的。

培训机构是职业培训服务的提供者。培训机构包括政府举办的就业培训中心、各种社会组织举办培训机构，以及各类技工院校。政府对各类社会组织举办培训机构和技工院校进行审查，获得资质认定的机构成为政府购买培训服务的可选择提供者，与公共培训机构共同构成职业培训服务的提供主体。这些培训机构通过竞争来参与职业培训服务。原有的政府举办的培训机构不再处于垄断地位，转变成为共同参与培训活动的市场竞争者。

培训对象主要是在岗并且有培训需求的劳动者。企业等用人单位是培训对象的雇主，是职业培训服务的受益者。企业是培训成果的最终使用者，对培训质量最有发言权。企业和培训对象具有培训的选择权，在培训机构提供的培训菜单中选择培训项目，或者选择培训机构参加培训[19]。如果培训对象和企业选择的自主性增强，培训机构间的竞争也会加剧，最终会促使培训机构努力地提供优质的培训服务。

四、产业工人职业培训的机制保障

（一）强化政府的规划与引导作用

政府要发挥规划和引导作用。政府根据信息优势，把握劳动力市场的需求趋势，制定职业培训规划，提出产业工人职业技能培训的目标、内容与措施。政府购买职业培训服务工作应该坚持以产业工人的需要为基本出发点，以企业需求为导向，支持社会力量参与培训，培训项目根据需求变化进行动态调整。为确保政府购买的职业培训项目的合理性，必须开展职业培训需求的调查与分析。政府应建立职业培训服务需求调查机制，充分利用网络、企业统计调查等各种信息平台，广泛收集社会各界对政府职业培训的需求和建议，及时掌握劳动力市场用工需求信息，使政府购买的职业培训规划能更贴近市场需求，满足用工单位对技能的需要，适应产业转型升级需要。

建立政府、培训机构、用工单位等多元主体共同参与的职业培训机制，培育信息畅通、竞争有序、符合产业工人多层次需要的职业培训网络。积极与企业合作，发挥用人单位、工人输出地、工人输入地的积极性和培训优势，共同对产业工人进行职业技能培训，以提高产业工人的就业竞争力。

建立稳定的用工制度。影响企业参与职业技能培训最大的因素是目前缺乏保护的劳动用工制度；生产工人的高流动性，使得企业很难有积极性去培养产业工人。国际经验表明，稳定的用工制度是高技能养成的重要保证。德国、日本企业的成功之处，就在于他们稳定的用工制度为企业和工人共同承担技能养成成本和分享技能养成收益提供了保证[20]。

（二）加强职业培训的立法和制度建设

对于职业培训，目前还没有专门的法律和统一的制度。现有的相关政策都是在《劳动法》《职业教育法》和《就业促进法》等法律和一些文件中零散出现。对于政府购买职业培训服务，《就业促进法》《就业管理和服务规定》和《政府采购法》等法律法规中，涉及到了一些对参与公共就业服务供给的社会组织要给予一定财政补贴的内容。但是《政府采购品目分类表》中涉及到的服务项目主要是针对行政部门的后勤服务，而没有将教育、公共卫生、社会福利等公共服务包括在内。总的来看，我国关于职业培训的立法和制度建设明显滞后，导致企业认为劳动者的职业培训可有可无，企业缺乏培训的积极性；培训机构各行其是，劳动者缺少职业培训机会；地方政府购买职业培训服务的内容、范围和程序缺乏规范性，影响社会组织参与职业培训的积极性。要促进政府购买职业培训服务的发展，还需要加强法律与制度建设。

（三）构建多渠道的资金保障机制

建立财政投入保障机制。稳定的资金投入是政府购买培训服务的根本保证。将产业工人职业培训经费列入政府预算，加大财政对职业培训服务的投入力度。要根据经济社会发展规划和促进就业规划的目标要求，确定职业培训经费占公共支出的比例，建立职业技能培训投入增长与财政增长的联动机制，调整和优化职业培训资金支出结构，建立就业服务专项基金。

完善多渠道的培训资金筹措机制。产业工人的培养涉及到政府、用人单位和产业工人等多个方面，因此培训资金来源也应该多元化。政府在发挥财政投入主渠道作用的同时，应拓展职业培训筹资渠道，鼓励和支持社会资本包括国外资本进入职业培训服务领域，为政府购买服务提供补充；鼓励和引导企业、个人和社会组织为职业培训服务提供资助和捐赠；通过财政补贴和税收返还等方式，支持各类培训机构、社会组织和个人参与职业培训服务。

建立培训成本分担机制。按照“谁受益，谁付费”的原则，培训费用应由政府、企业和产业工人三方共同承担。建设和培养产业工人队伍是政府的职责，政府是产业工人的教育和培训资金的主要提供者，要安排专项资金实行专款专用；企业是用工者，应承担产业工人的岗位培训义务，产业工人的培训工作所需资金从职工教育经费中列支；接受技能培训的工人能够增强就业能力，因此也可以由产业工人承担一部分的培训费用。

强化对财政资金的使用监管。在加大财政投入的同时，也要重视财政资金使用的有效性和最优化。通过对培训服务资金分配和使用过程的监督，确保资金使用安全、规范、有效。

（四）鼓励社会力量参与产业工人培养

在发挥政府培训机构主渠道作用的同时，也要鼓励社会组织成为产业工人培训机构。市场经济条件下，充分发育的社会组织能够为公共需求提供多样性和差异化的服务，是政府实行公私合作的得力伙伴。在就业服务领域，社会组织凭借其资源和专业化优势，在职业培训和就业援助等方面发挥着重要的作用。因此，健康健全的社会组织是实施政府购买职业培训服务的根本保障。政府要大力培育具有公益性质的社会组织承担职业培训服务，通过公开招标的方式将具备培训场地、器材和师资力量的培训机构，纳入定点培训基地。此外，政府要继续转变职能，理顺与社会组织的关系，建立和完善相关制度，将部分社会职能交由社会组织来承担，明确对社会组织的税收优惠政策和财政补贴方式，为社会组织的成长营造良好的环境和提供经济支持。

（五）建立职业培训工作的监督考核机制

因为培训服务的购买者与生产者分离，为了确保培训服务质量，必须加强对培训服务工作的监督与考核。一是建立监管体系，监管的环节涵盖培训服务的事前、事中和事后。建立政府购买职业培训服务的信息披露制度，要求政府人力资源和社会保障部门及时地、完整地在官网上向社会公布政府购买职业培训服务的相关信息，包括培训项目与内容、培训机构条件要求以及培训绩效考核标准等，让购买行为公开透明，杜绝暗箱操作。建立培训前的事先标准和培训中的事中监控机制。政府部门事先从师资、设施设备、教学管理等方面对培训机构进行考评，综合评价其办学能力；在日常办学过程中对培训机构进行业务指导和监督检查，考评培训机构的办学能力和办学情况。二是建立绩效评价机制。建立由政府、培训对象及第三方组成的评价体系，开展对购买的职业培训服务工作的绩效评价。通过对培训机构的绩效进行评价，对于业绩好的培训机构提供合适的奖励，以激励其不断提高培训质量；让业绩较差的培训机构退出职业培训市场。绩效评价结果要公开。政府要特别重视培训对象的满意度评价，及时将评价结果向社会公布，并作为以后选择培训机构的参考依据。通过建立绩效评价机制，倒逼培训机构主动适应市场需要，不断改进教学内容，改善内部治理，提高培训服务质量。

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