(华南理工大学　广东　广州　510000)

一、引言

长期以来，我国对公用事业是采取低价格、高财政补贴的机制，全国城市公用事业绝大多数都实行政企合一和垄断经营，基本上不受供求关系和成本变动的影响。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这导致我国公用事业具有经济性垄断与行政性垄断的双重特征。公用事业普遍被人民诟病生产效率低下、政府负担沉重、企业缺乏自主、缺乏稳定建设资金来源等。尽管从上世纪九十年代以来，我国各地城市对公用事业不断进行市场化改革和实践探索。国内的研究主要有:城市公用事业的投融资问题(秦虹,2004)、城市公用事业的民营化、市场化问题(刘戒骄,2006)、城市公用事业的改革问题(仇保兴,2007)等。一系列的改革和实践已经证明了公用性事业多具有收费或成本补偿机制，经营者可以通过这个机制获得一定的预期收益，并且在相当程度上减少投资和经营风险。在这种背景下，由于传统的公用事业所具有的自然垄断特性及其长期由政府经营普遍存在政企不分、效率低下等问题，因此人们认为公用事业市场化几乎必然会引起公用事业市场效率改善。

二、我国公用事业的市场化进程

在政策方面，相关的国家职能部门出台了一系列的政策法规以支持公用事业民营化。2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”2002年1月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽公用事业等行业的市场准入；2002年3月4日国家计委公布的新的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。中华人民共和国建设部2002年12月27日出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对公用事业改革进一步具体化。2015年4月25日出台，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年实施)特许经营形式成为公用事业市场化改革的重要形式。在实践方面，以垃圾处理业为例已经形成了多种形式的政府与私有部门合作形式(PPP)，其中以特许经营制度为主。

在公用事业市场化改革实践过程中，已经产生了大量研究和实践探索。在实践已经开展到一定程度的时候我们必须意识到市场化是提高公共事业供给效率的一个方向，而不是目的。市场化改革并不意味着效率提升，而应当回归改革的本质——建立自由、公平的市场竞争机制，充分发挥市场的激励和调节作用，从而提升供给效率。

三、公用事业市场化改革的现状和问题

(一)“新瓶装旧酒”，政府职能转变不彻底

在传统的公用事业管理体制下，政府行业主管部门既是企业资产直接运营和管理者，又是行业的监管者，政企不分，政资不分，政事不分。垃圾处理业及其他公用事业的市场化改革实践虽在不断推进，供给企业的所有制发生了变化，但由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的市场垄断地位并没有发生变化，国有企业与政府仍然存在千丝万缕的联系，形成强大的行政壁垒，因此公用事业领域难以形成真正的市场竞争压力，这种改革结果未能刺激企业提高经济效率。

(二)“国进民退”，民间资本进入难

英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行了广泛的比较研究后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而在垄断市场上，企业私有化后平均效率的提高并不明显，相反，像伦敦铁路，还出现了服务水平下降。建国以来至今，由于以往对于私有财产和民营经济的畸形认识，和官僚体系中长期的官本位意识，是导致民营经济与国有企业相比缺少有力扶持的重要原因。事实上，垄断行业中的国有企业一直是在政府的直接投资和经营下成长壮大的即便在政企分开后，凭借其国有资本的属性，垄断性国企仍享受着如融资倾斜、政策性补贴、税收减免和政府注资等一系列的政策优惠和支持，而这些却都是民间资本所望尘莫及的(王学人，2011)。

四、提高公用事业供给效率提高的本质是要维护自由公平的市场竞争机制

(一)维护自由的市场竞争机制

公用事业的市场化改革追求的是一个逐渐消除垄断、推进竞争的过程。政府作为传统意义上唯一的经营、管理和监督者想要完成这个改革过程，从产权主体到意识形态的改革探索都具有重要且积极的意义。但是我们必须意识到，政企不分，权责不分等问题实际上本质上是阻碍了公用事业市场中的自由交易权力，损害市场的自由竞争机制。市场化改革追求的不应该是“换瓶不换酒”，如果内在的自由交易权力受到阻碍，外在结构整理的再清楚漂亮也没有任何实际的意义。在就要求我们在公用事业市场化过程中应该避免“一刀切”，如特许经营权项目的可以通过更为灵活的方式达成，至少在绝大多数的场合，只有给予地方政府及相关的市场主体以充分的自由交易权，有效率的制度形式才能通过交易者之间的讨价还价形成，通过市场中交易主体间的交易尤其是竞争性交易而形成的制度安排，不仅可以解决如何完善公用事业经营模式的问题，而且可以解决公用事业经营主体的所有制问题。

(二)建立公平的市场竞争机制

民营企业虽从规模上尚难以与国有企业比肩，但在整体活力、创造能力等方面比国有企业有过之而无不及，应当为民营企业成长营造有利的制度环境，从新制度经济学的角度看，意识形态也是制度或规则的一部分，只不过与法律等相比，它是一种非正式制度。因而，需破除民营经济发展中遇到的各种偏见和歧视，将民营经济与国有经济、外资的投资平等对待，并对优秀的民间投资者给予必要的政治待遇，通过总结过去国有企业改革的经验，依照循序渐进、重点突破的原则，针对不同类型公用事业的特点，分别提出行业松管制、市场化改革的目标、步骤与路径，并制定出相应的配套措施。

五、结论

我们必须意识到公用事业市场效率提高的关键在于引入真正的市场竞争机制，否则很难会有根本性的改变。如果认为公用事业从公营变成民营就必然会提高市场效率，我们就很可能把我国的公用事业市场化改革变成一场所有制改革而忽视市场结构的变革，这将使这一场改革南辕北辙。从我国公用事业的市场化实践来看，距离行业形成自由、公平的市场竞争机制还存在诸多问题。