伍茜溪

(楚雄师范学院经济与管理学院，云南 楚雄 675000)

中国区域空间40年来延续不变的格局表现为：东部地区发展水平高、所占比重大，中部地区和西部部分地区发展迅速但所占比重仍然较小，地带性差异所反映的区域空间格局大体稳定。1978―2016年的38年间，东部地区的比重一直在50%―60%之间变化，从2005年之前“三大地带”时期，到2005年之后的“四大板块”时期，东部地区的GDP比重都没有太大变化，即便到了2016年仍然大于50%。[1]党的“十八大”以来，中国经济发展进入新常态，区域经济也迎来了转型时期，同时以经济发达程度和市场发育程度为导向制定的区域政策和区域规划进入发力期，促进协调发展成为区域发展转型的基本方向。

1.区域发展存在的问题分析

1.1区域发展存在的主要问题

1.1.1区域间经济发展绝对差距仍然较大

区域发展的绝对差距是区域不平衡问题的突出方面。以人均GDP差距为例，1978年东部与中部、西部之间人均GDP的绝对差距分别为153.6元和212.9元，到1990年，绝对差距分别扩大到700.1元和885.8元，2000年差距继续扩大到4790.2元和6162.0元。[2]到2013年，东部地区与西部地区人均GDP的绝对差距已高达27914元。人均GDP的绝对差距一直呈扩大之势。而且，近年来东中西部人均GDP增速差距虽然趋向缩小的态势，但还是不够稳定。东部沿海地区通过近些年的产业升级，“腾笼换鸟”，2014年以来经济增速逐步企稳回升，而中西部地区和东北地区经济增速下行压力持续增大，经济增长动力不足，表现出“东部缓中趋稳，中西部稳中有忧，东北压力较大”的新情况。

1.1.2区域间基本公共服务水平差距继续扩大

基本公共服务水平是衡量区域发展水平的重要标志。进入21世纪以来，随着政府职能转变的不断深化，在完善保障和改善民生、建立基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化等方面，逐步成为党和国家的重大战略方针，也日益成为区域政策关注的内容。2012年7月，国务院印发了我国基本公共服务领域第一部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，确定了“十二五”时期8大领域44类80项基本公共服务项目，涵盖了与公民生存有关的方方面面，如衣食、居住、健康、文体等方面的基本需求，并明确将基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。在这些指标中，中西部和东部地区的差距仍在扩大。具体而言，东部与西部之间、沿海和内陆之间、发达地区与不发达地区经济社会发展差距较大，这些差距使得中国基本公共服务供给呈现现代化与贫困落后并存的状况，例如，目前很难将北京的基本公共服务供给水平与甘肃等西部基本公共服务供给水平进行均等化比较。

从高等教育看，“生均预算支出”的地区差异也在扩大。1998年，全国各省区高等教育生均预算支出的基尼系数仅0.054，地区差异不明显。这之后，基尼系数逐年增加(2001年例外)，2005年达到最大值为0.380；2006年以来，基尼系数在0.3附近波动，2010年又提高到0.343，2011年下降为0.328，但仍处于较高的水平。[3]基尼系数越高，说明各省区间高等教育的不公平程度越大。从医疗领域看，地区间发展水平存在明显差距。中国社会科学院所做的“2012年中国社会发展与社会态度调查”显示，东中西部在医疗卫生方面存在显著差异。从资源分布上看，东部地区的医疗资源(人均医疗机构数量)是全国平均水平的1.13倍，中部和西部地区为全国平均水平的90.85%和91.47%。医疗卫生的不平衡是当前地区间最为严重的基本公共服务不均等问题。同时，这种地区间不平衡的状况在未来三年内并不会有多大改善，并且发达地区的优越性将会继续保持。[4]

1.1.3区域开发无序问题严重

由于行政力量干预地区经济的程度较深，使得不少地方将区域协调发展战略等同于本行政区经济增速的提高，为了追求GDP的增长，不顾自身资源环境条件和生态环境的承载能力及其比较优势，热衷于发展重化工业，竞相上马一些高消耗、高污染、资源加工型的“两高一资”项目，造成严重的资源破坏和环境污染问题。同时，一些地方还进行地区间行政封锁，导致行政壁垒突出，生产要素不能自由流动等问题。这些问题的典型表现就是使得钢铁、汽车、石化、有色金属、建材等行业密集发展，呈现出效益不高、集中度差的状况。以钢铁工业为例，我国钢铁产量已经超过世界前15位国家产量之和，但还有部分省区仍然热衷上马钢铁新产能。还有一些地方在能源短缺地区发展高耗能产业，不仅损害了当地的资源生态系统，同时也导致区域间产业结构的同质化，加剧了地区间的恶性竞争，导致地区封锁、条块分割的问题比较突出。近年来，行政壁垒的表现形式呈现出隐蔽化趋势，以招商引资、技术标准为借口制造地方壁垒的问题越来越突出，并直接导致了经济的分散化和分割化，助长了“大而全”，“小而全”以及重复建设等问题的产生，严重阻碍了区域间资本、人才、信息、技术等生产要素的自由流动和资源的优化配置。

1.1.4区域经济与人口分布、生态环境不协调

当经济的发展与人口的聚集不能够同步时，就会造成区域间人口分布和经济分布的差异。我国东部沿海地区经济集聚高于人口集聚和西部地区经济集聚低于人口集聚的情况，有其自然条件、生态环境差异的客观原因。1935年，我国学者胡焕庸提出黑河(瑷珲)—腾冲线，即胡焕庸线，*“胡焕庸线”是指中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分中国人口密度的对比线，即：“瑷珲一腾冲一线”(或作“黑河一腾冲一线”)。“瑷珲一腾冲一线”在中国人口地理上起着画龙点睛的作用，一直为国内外人口学者和地理学者所承认和引用。这条被称为“胡焕庸线”的人口地理分界线，同时还负载、分割着许多神奇的自然与社会的元素。揭示了全国人口分布规律。2010年第六次全国人口普查，仍然呈现东南人口比例大，西北人口比例小的局面。但是，在“胡焕庸线”两侧东南、西北两大部分的人口结构基本不变的同时，我国省区间人口分布却发生了巨大的变化，很多省区经济比重与人口比重差异较大，导致区域发展呈现典型的“哑铃型”特征，表明了区域经济的发展还存在与生态环境、人口分布的不协调状况，所以，国土开发总体布局仍有待优化，这也是导致近些年来大量劳动力跨省流动就业的重要原因。

1.2区域发展存在问题的原因分析

1.2.1以经济增长为目标的地方政府竞争体制和考核机制

改革开放以来，出现了一种非常独特的现象，即地方政府为了竞争，充当经济主体直接配置资源，直接参与市场竞争。张五常提出中国经济高速增长的密码在于“县域竞争”[5]，即地方政府通过给予优惠政策招商引资发展本地经济，推动了经济的高速发展。史正富认为“在中国，尤其是市县两级政府，长期在经济发展的第一线竞争拼搏，已经成长为与企业界共生互动的有生力量，成为中国经济社会发展的发动机之一”[6]。如果单纯从GDP增长的角度看，地方政府竞争居功甚伟。但是由于地方政府充当了资源配置的主体，国家的区域战略和区域政策也在一定程度上异化为促进行政区发展的政策。可以说，以追求GDP为目标的地方政府竞争体制已逐渐成为困扰我国区域协调发展的重要障碍，对实现区域协调发展和产业分工形成了很大制约。表现在：一是地方政府激烈博弈，损害公平竞争的市场秩序，阻滞国家区域战略落实；二是地方政府间的相互竞争严重加剧产能过剩，阻滞了区域协作和区域产业分工；三是地方政府的竞争加剧了生态环境恶化，使区域之间生态补偿和共同保护机制无法建立。

1.2.2中央政府和地方政府的财权和事权不清晰

中央与地方事权和财权划分是国家治理的重要构成要素，也是影响区域发展的重要基础。我国现行政府间事权和财权划分的基本格局是在新中国成立后政治经济背景不断变化的情况下逐步演变而成的，目前事权划分基本沿袭了改革开放前的格局，而财权划分基本上沿袭了1994年的分税制改革时确定的格局。分税制改革基本上重新确定了中央和地方之间的财权，但并没有重新调整中央和地方之间的事权，增加了地方的财政压力。而国家国土空间规划和区域补偿机制又缺乏顶层设计，这就进一步刺激了地方过度竞争，在区域发展中将谋求地方财力增长作为重要的目标。这种不清晰的中央和地方财权、事权关系对区域协调发展产生了负面影响。

1.2.3税收地和税源地相分离的税收分配体制

1994年实行分税制财政管理体制改革以来，我国省际人均税收收入差距与人均GDP差距相比，呈现明显的扩大趋势，具体表现为，由于现行分税制缺乏区域之间横向税收分配的基本制度规范，本地政府创造的税源所形成的税收可能被其他的地方政府收缴和享有，而且由于税制、税收征管以及市场经济制度不够完善，税收在不同地区之间的不当转移愈演愈烈，本来属于甲地的税收却被乙地拿走，属于乙地的税收又被转移到丙地。区域“税收与税源地背离”的问题主要有以下几种情况：一是总分支机构分布于多个区域，区域间税收分配不合理造成税收与税源背离；二是企业生产、经营场所横跨两个以上行政区域，区域税收和税源出现背离；三是税收征收规定导致税收由生产地向消费地转移，由资源提供地向资源利用地转移；四是区域税收政策不统一，税收由高税负地区向低税负地区转移。虽然上述几种税收与税源背离的形式略有不同，但基本都是税收从欠发达地区(主要分布在中西部地区)向经济发达地区转移。不仅造成了欠发达地区财力紧张，区域间财力差距扩大，而且与国家促进区域协调发展的目标相背离，制约了区域协调发展目标的实现。

2.促进区域协调发展的新思路

2014年的中央经济工作会议提出，我国经济发展已进入新常态。中高速增长、发展方式转变、结构深度调整、发展动力转向是新常态的基本特征。近年来，随着区域发展实践的不断深化，更加重视将基本公共服务的均等化作为区域协调发展的主要目标，更加重视将健全和完善体制机制作为促进区域协调发展的主要手段。

2.1各地区发展阶段和发展潜力出现了新趋势

2.1.1中西部等内陆地区已积累了强大的物质基础，未来发展潜力巨大

过去10年，伴随着经济全球化和区域一体化进程，中西部地区承接了大量的产业转移，使得中西部地区的投资环境和发展条件不断改善，增强了自身的发展能力，促进了经济增长动力的转换。特别是中西部地区的重大基础设施建设加快推进，为促进区域经济均衡发展创造了良好的基础。

2.1.2特殊类型地区的问题日益突出

贫困地区和部分少数民族地区基础设施落后、生态环境脆弱、产业结构不合理、市场体系发育滞后、自我发展能力不强等问题仍然没有根本改变，因而，支持贫困地区全面建设小康社会、维护边疆稳定的任务仍然繁重。老工业城市和资源型城市等结构单一地区工业结构以能源化工、资源加工为主，处于产业链的低端，面临着既要加快发展、又要转型的双重压力，转变发展方式的压力更大，有更多的难题需要破解。目前，以行政区划为基础的区域政策体系要解决以上问题还存在较大的障碍。

2.1.3区域政策体系不断完善的空间巨大

区域政策体系在国家综合实力提高的过程中得到不断完善，提升了统筹区域发展的水平。只要克服制度性障碍的制约，下一步完善区域政策体系大有可为。

2.2促进区域协调发展的新思路

2.2.1由解决特定区域问题转向加快建设统一的全国大市场

建议加快研究制定全国层面的国土空间开发的法律体系。通过法律的形式，实现国土空间的全域覆盖，建立空间规划体系，优化国土空间开发格局，促进全国国土空间的有效保护、合理布局和优化利用，增强对区域规划和空间规划的约束性，使国土开发和区域发展与国民经济和社会发展衔接起来。进一步完善中央政府层面的国土空间开发和管制的政策体系，逐步建立跨区域的空间规划协调机制。

建议深化改革，促进劳动要素的跨区域自由流动。一是加快户籍制度改革，放宽对人口流动的限制，推动建立公正、统一的劳动力市场，保证不同人群享有平等的就业权，同时促进人口有序转移到经济相对发达、就业岗位更多和收人相对高的地区。二是切实推进收入分配制度改革，提高劳动报酬占国民收入的比重，增加劳动者收入。三是加大社会保障制度改革力度，特别是跨地区转移和异地接续的社会保障问题要重点关注。四是完善财税制度，合理调整政府间财权配置，扩大地方税收来源。五是完善财政转移支付制度。建议以常住人口而不是户籍人口为基础来制定财政转移支付制度，可以吸引欠发达地区的人口向发达地区转移。六是积极探索建立跨区域生态补偿制度，支持地方建立健全跨界污染联合监测预警、事故应急处理和治理机制。

2.2.2由主要依靠投资政策和产业政策转向以财政政策作为主要手段

近年来，我国在促进区域协调发展方面的投入逐步加大，但主要途径仍然是依靠中央投资和重大产业项目布局，这不仅导致了区域GDP竞争的加剧，也导致区域发展过度依赖重大项目。从中央财政转移支付的数额和转移支付实施前后的地区财力差异看，现行的转移支付制度虽然在一定程度上有利于我国地区间基本财力的平衡，但目前财政政策以均衡性转移支付为主，促进区域发展的概念较弱。所以，财政政策在促进地区经济、自然生态和人口分布协调发展等方面仍有较大的提升空间。建议短期在不改变现有资金及投资渠道的情况下，对有关财政资金进行归类，建立形成区域协调或地区发展的财政资金概念，以便于协同推进实施。从长远看，逐步建立形成国家层面的区域协调或地区发展概念下的财政资金管理分配机制，通过财政政策的创新和改革，使财政政策与区域政策的目标相一致，使财政政策在区域发展中的导向作用得到充分发挥。

2.2.3由依托区域板块转向区域板块和点轴带相结合

实施“四大板块”区域经济政策10多年以来，中西部和东北地区自我发展能力显著增强，我国区域经济版图发生了积极变化。同时也形成了各个区域板块在政策上的相互攀比，这在一定程度上割裂了四大区域板块之间的经济联系，呈现发展诉求与支撑条件不匹配的现象，加之，由于西部地区和东北地区地域辽阔，各地区间及地区内部在自然条件、历史基础和经济发展水平等方面还存在较大差距，使得各板块内部差异性不断扩大，区域政策针对性有所降低。为了从空间尺度上细化四大区域板块，解决部分困难地区发展中存在的突出问题，建议提升横跨我国东中西、连接南北方的轴带对统筹区域协调发展的引领和带动作用，依托现已形成的城市群和经济区，将轴带和板块结合起来，不仅可以引导生产要素在区域板块内部集聚和合理分工，而且可以充分发挥轴带对区域协调发展的统筹能力，从而形成网格化、多支撑的区域发展新格局。

2.2.4由统筹国内区域发展转向对外开放和对内开发相衔接

经济全球化进程中，区域经济集团化也是世界经济发展的大势所趋。世界上80%左右的国家已构建或正在积极构建不同层次的区域合作组织，形成了多个区域集团组织，如欧盟、北美自由贸易区、亚太经合组织等。而应对全球化、融入世界经济的重要策略和手段就是区域经济一体化。我国也积极参与国际区域合作和次区域合作，如亚太经合组织、上海合作组织、中国一东盟自由贸易区、曼谷协定、澜沧江—湄公河国际次区域合作、中国与中亚次区域合作等。今后也许还有更广泛、更有深度的国际区域、次区域合作。在实施“一带一路”和全方位开放的战略背景下，以经济带建设来实现区域空间的重塑是有基础的。通过对外开放促改革、促合作、促发展，以“一带一路”建设为依托，探索通过开放促合作、促开发的有效途径。

2.2.5由以行政区为基础制定区域政策转向依托类型区和功能区

在西方发达国家，区域政策大都按照问题导向的类型区进行划分。例如，欧盟已建立了欧盟地区统计三级单元目录(NUTS)并以此作为区域政策的识别标准，主要包括两个部分，一种是经济基础较差的待开发和欠发达地区，主要解决经济发展中的资金不足和劳动力素质等问题，目的是加快经济增长；另一种是对在产业结构升级或者城市化发展的过程中由于机制性问题或结构性问题，导致就业岗位减少，失业增加，福利水平下降并造成恶性循环的地区，这类地区的主要任务是调整优化经济结构，稳定就业。我国目前的区域政策仍主要以行政区划划定所支持的区域，建议在此基础上，承载体制机制作用的区域政策倾向于援助问题导向区域，适当缩小我国区域政策的实行范围，将区域政策下移一级，有利于提高区域政策的边际效应。

3.促进区域协调发展的具体举措建议

3.1完善评价区域协调发展的主要指标和考核机制

地方政府是区域经济发展的重要主体。促进区域协调发展，很重要的一点是转变地方政府关于区域发展的思路，而转变地方政府关于区域发展的思路，短期而言主要是改变地方政府的激励和约束机制。一是考核辖区内经济、社会、生态建设的综合发展水平；二是增加开展与其他区域的合作和协同发展的考核内容；三是针对不同发展水平区域，制定不同的绩效评价体系，实施差别化的产业转移政绩评价考核指标。

3.2明确各级政府间财权和事权划分

目前地方政府的过度竞争，重要的原因是各级政府的财权和事权划分不对等，特别是省以下的地方政府拥有更多支出责任，却没有相应的财政来源，致使许多市县政府财政入不敷出。地方政府为了解决财政赤字，往往采取短期行为，以牺牲环境和资源为代价，换取一时的财力。可见，区域协调发展战略难以落实，与地方政府的财政压力和利益驱动有着极为密切的关系。由此，需要建立和完善事权与财权相匹配的体制机制。一是合理区分中央与地方的财权关系；二是在公共财政框架和基本公共服务均等化的要求下，建立事权与支出责任相适应的财政制度；三是建立全国统一的基本公共服务经费保障机制，逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距；四是加快研究解决税收地与税源地不一致的问题；五是完善转移支付，强化一般性转移支付，减少专项转移支付，形成有效均衡地方财力、支持地方建设与发展的财政转移支付体系。加强法制建设，强化财政监督管理及信息公开，促进形成公开透明、公平高效的财政转移支付体系。

3.3严控国家级区域规划和区域优惠政策数量

区域规划和区域政策是中央政府引导和规范各地经济发展不可或缺的手段。近年来，国家出台了大量区域规划和政策性文件，各地也依据国家规划编制了很多区域发展专项规划。建议按照党的十八届三中全会关于建立空间规划体系、推进规划体制改革的部署，优化区域规划编制工作，强化区域规划落实。一是对近年来出台的100多个国家级区域规划和区域政策文件进行梳理和清理；二是建议从严规范国家级区域规划的立项和审批，国家层面不再大规模编制区域规划；三是地方政府也要减少区域规划的编制数量，加强区域间协作和合作机制建设。