彭巨水

（中共中央党校（国家行政学院）研究生院，北京 100091）

一、问题提出

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），拉开了新时期中国全面深化改革的大幕。《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用［1］。这既是对新中国成立以来，特别是改革开放近40年我国处理政府和市场关系正反两方面经验的深刻总结，也是对西方国家从自由放任到政府全面干预、从经济自由主义复兴到对资本主义反思的历史镜鉴［2］。历史和现实表明，不断深化对处理政府和市场关系的认识，不断提高处理政府和市场关系的水平，准确地把握政府和市场的关系及其着力点、各自优势，切实把政府和市场在推动经济发展方面的优势发挥出来，决定着中国特色社会主义市场经济体制改革的成败，决定着中国特色社会主义市场经济的制度优势能否充分发挥，决定着中国经济能否在全球经济的浪潮里平稳健康地发展。

因此，正确认识和处理现代经济中政府与市场的关系，也就成为党的十九大提出“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”的关键。陈云同志是我国社会主义经济建设的开创者和奠基人之一，在社会主义革命和建设时期，为确立社会主义基本经济制度、建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系做了大量卓有成效的工作，为探索我国社会主义建设道路做出了杰出贡献。新中国成立初期，陈云同志受托领导全国财政经济工作，只用了不到一年的时间，就迅速实现了全国财政经济的统一，稳定了金融物价，并主持了第一个五年计划的编制和执行；在大规模经济建设时期，他积极探索社会主义经济规律，在党的八大上创造性地提出了“三个主体、三个补充”“建设规模要同国力相适应”等思想，对我国经济体制改革进行了有益的探索；在改革开放和社会主义现代化建设新时期，他提出在社会主义经济中要有意识地发挥和扩大市场调节作用，但同时也不能否定计划的作用，而是要探索符合实际、充满活力的社会主义经济新体制。他的这些论述和观点，对我国社会主义市场经济制度和体制的建立做了历史铺垫，为我们党开创中国特色社会主义道路做出了卓越的贡献。

如何正确处理计划与市场的关系，更好地发挥政府之手和市场之手的作用，是陈云同志多年从事我国经济领导工作一直思考的问题。从“三个主体、三个补充”体现的社会主义经济中要有市场调节为补充的思想，到针对改革开放后出现的摆脱国家计划的倾向提出的“鸟笼经济”思想，陈云同志对计划与市场关系的思考一次比一次深入，对计划与市场两种调控经济的手段各自功能作用的认识一次比一次全面。尤其是陈云在改革开放初期提出的“鸟笼经济”思想，形象生动地描述了计划与市场两种手段各自的利弊，凸显了提高政府与市场治理互补能力的重要性，在当前全面深化改革的背景下，对我们正确处理政府宏观调控与市场机制调节的关系仍有许多方法论意义上的启示。

二、“鸟笼经济”思想的内涵

1980年12月2日，陈云同志在五届人大五次会议与上海代表团谈话时，阐述了他的“鸟笼经济”思想。他认为“市场调节与计划指导”的关系就像“鸟和笼子”。搞经济“总是有笼子”，不然鸟就飞走了。陈云指出：“今后要继续实行搞活经济的政策，继续发挥市场调节的作用。但是，我们也要防止在搞活经济中，出现摆脱国家计划的倾向。搞活经济是在计划指导下搞活，不是离开计划指导的搞活。这就像鸟和笼子的关系一样，鸟不能捏在手里，捏在手里会死，要让它飞，但只能让它在笼子里飞。没有笼子，它就飞跑了。如果说鸟是搞活经济的话，那么，笼子就是国家计划。当然，‘笼子’大小要适当，该多大就多大。另外，‘笼子’本身也要调整，比如对5年计划进行修改。但无论如何，总得有个笼子。就是说，搞活经济、市场调节，这些只能在计划许可的范围内进行，而不能脱离开计划的指导。”［3］320

陈云同志的“鸟笼经济”思想提出后，受到了社会各界的关注。其主要背景是针对改革开放后出现的摆脱国家计划的倾向，国家对计划与市场的关系作了进一步思考。改革开放的起步阶段，我国在总结历史经验教训的基础上，从现实经济发展的需要出发，开始从纯粹的计划经济体制向计划为“主要”和市场为“从属”关系的经济体制转变。由此，“计划经济为主、市场调节为辅”的规范提法，也逐渐成为党在经济体制改革中的指导方针和改革目标。然而，当时有一种倾向是，经济领域出现了一种盲目引入市场机制、脱离国家计划而导致的经济混乱现象。陈云同志深刻洞察到了这一新情况，他基于多年领导我国经济工作的经验和对现实经济运行的深入分析和判断，提出了“鸟笼经济”思想，用这个形象的比喻说明：在引入市场机制来搞活我国经济时，“不要出现摆脱国家计划的倾向”。

但这并不是说，陈云同志建议回到高度集中的计划经济体制的老路上。其实，早在建国初期高度集中的计划经济体制排斥市场和商品、阻碍经济发展之际，陈云同志就力主构建“大计划，小自由”的经济体制，考虑通过市场思想来矫正当时“一大二公”的计划思想。因此，在党的八大会议上，陈云同志提出了“三个主体、三个补充”的思想：在工商业经营方面，国家经营和集体经营是主体，一定数量的个体经营是补充；在生产计划方面，计划生产是工农业生产的主体，国家计划许可范围内的自由生产是补充；在社会主义的统一市场里，国家市场是主体，一定范围内国家领导的自由市场是补充［3］13。陈云同志强调，我国的市场是社会主义的统一市场。这种自由市场，是在国家领导之下，作为国家市场的补充，因此它是社会主义统一市场的组成部分。因此，“鸟笼经济”思想实际是陈云同志对其“三个主体、三个补充”思想的传承与创新，深化了对计划与市场关系的认识，表明他认为计划与市场都是搞活经济的手段，必须把二者结合起来才能取得最好的效果。

陈云同志是一位伟大的马克思主义者，其“鸟笼经济”思想的提出，体现了他深厚的马克思辩证唯物主义和历史唯物主义理论素养，尤其是对“两点论”“重点论”“矛盾论”等哲学思想的娴熟运用。虽然陈云同志强调，把计划与市场有效结合起来才能确保经济稳定发展，但是他认为在不同条件下，计划和市场的重要性应有所区别，各自的作用点不同。陈云同志认为，计划就是要把局部和全局、目前和长远统筹考虑，实现全局经济的协调平衡，解决的是“战略性问题”，统筹“有先有后、有轻有重；哪是重点，哪是轻点；哪些先办，哪些后办”［3］310，是调控经济的主要手段。同时，陈云同志认为，传统经济体制的弊端就是计划太死，包括的东西太多，计划与实际时常脱节，因此生产不能丰富多彩，人们所需的日用品十分单调［3］245。陈云同志的这些认识在党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定中也得到了体现和采纳。陈云同志指出，（十二届三中全会决定）对计划经济体制改革的基本点所作的四点概括①这里指的四点概括是：“第一，就总体说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全自由市场调节的市场经济；第二，完全由市场调节的生产和交换，主要是部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动，它们在国民经济中起辅助的但不可缺少的作用；第三，实行计划经济不等于指令性计划为主，指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式；第四，指导性计划主要依靠运用经济杠杆的作用来实现，指令性计划则是必须要执行的，但也必须运用价值规律。”［3］420，完全符合我国当时的实际情况。

因此，学者们普遍认为，陈云同志是计划与市场两种调控经济手段并用的倡导者，他始终坚持社会主义时期的经济应当分为市场经济和计划经济，而且两个部分各有利弊。著名经济学家高鸿业在研究了陈云同志的“鸟笼经济”思想后指出，陈云“鸟”与“笼子”比喻的含义即市场必须和计划结合在一起，才能发挥合力作用［4］。高鸿业分析认为，由于我国是一个发展中国家，我国在过去长期实施集中计划，以及由于我国所具有的人口压力这一特殊国情，所以我国不但不充分具备市场机制赖以顺利进行的硬件和软件，而且还会面临市场机制难以解决的经济冲击问题。基于这些原因，我国的市场机制必须在计划指导下进行，即把计划和市场结合起来才能取得良好的效果［4］。也就是说，在当时的条件下，如果脱离了计划的指导，我国的市场机制便不能顺利地运行。正如陈云同志所说：“社会主义经济，还是要有计划、按比例，计划是宏观控制的主要依据，搞好宏观控制，才有利于搞活微观，做到活而不乱。”［3］350前苏联和中国的计划工作制度的缺点是：只有“有计划、按比例”这一条，没有“在社会主义制度下还必须有市场调节”这一条。所以，我们需要改革。但在改革中，不能丢掉有计划、按比例发展经济这一条，否则整个国民经济就会乱套［3］367。

从上述分析可以看出，陈云同志所指的计划，并不是传统意义上教条式的计划，而是更多地蕴含了政府宏观调控的思想；他所指的市场，也不是西方资本主义自由放任的市场，而是作为一种经济调控手段的市场机制，一种受到调整、约束、引导的市场机制。

三、“鸟笼经济”思想对当前全面深化改革的启示

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这表明，正确处理好政府和市场的关系是全面深化改革的突破口和着力点，要准确把握“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”二者之间的关系。习近平总书记曾指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府的作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用［5］。

然而，近年来国内一些专家学者受西方新自由主义思想的影响，打着否定传统计划经济的幌子，神化私有产权，奉行市场原教旨主义，形而上学地给马克思主义经济理论家一贯倡导的基于社会化大生产的有计划、按比例分配社会劳动的经济发展规律，戴上计划经济的帽子并予以否定［6］。事实上，强化国家对经济的干预，在宏观领域加强对经济发展的指导，不仅是马克思以及马克思以后的马克思主义者的观点，也不仅是建国以来特别是改革开放以来中国经济稳步发展的成功经验，而且是被倡导高度自由市场机制国家的发展实践所证明的行之有效的经济管理手段。西方的凯恩斯主义通过国家干预经济的政策措施使发达国家走出了经济危机的泥潭，以及2008年美国次贷危机诱发的全球金融危机，所有这些都表明，国家通过财政政策、货币政策等宏观调控手段来调节经济，是解决资本主义条件下“生产的社会化同生产资料的私人所有制之间的矛盾”的有效手段，也是解决市场机制调节经济存在的盲目性、滞后性以及市场失灵等问题的关键。

根据陈云同志的“鸟笼经济”思想，我们要清醒地认识到，我们搞的社会主义市场经济是有政府宏观调控的市场经济，而不是那种完全由市场调节的、放任不管的市场经济。而且，国内外正反两方面的实践也证明，无政府主义在理论上站不住脚，在实践上也行不通。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，发挥市场机制的一般规律不可或缺，政府职能也不能弱化。正如陈云同志所指出的，《资本论》发现了资本主义生产是无政府状态的，生产力的发展必然与生产关系发生不可调和的矛盾，最后导致资本主义的灭亡。因此，我们要从宏观经济、微观经济的不同视角出发，坚持“宏观经济政策要稳、微观经济政策要活”的思路，在发展中国特色社会主义市场经济的道路上，坚持辩证法、国情论的观点，突出强调社会主义公有制经济为主条件下宏观调控的不可替代性，在此基础上更好地发挥市场的决定性作用，将经济调控的两种手段有机结合起来，保障经济稳步健康发展。

一是必须毫不动摇地坚持社会主义初级阶段的基本经济制度，为政府宏观调控提供坚实的物质基础。上层建筑必须为其经济基础服务，这是马克思主义的一条基本原理。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。我们在“两个毫不动摇”中，首先必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。只有公有制经济、国有企业发展好了，才能够进行有效的计划调控，进而避免资本主义社会生产的无政府状态和周期性危机，使生产符合不断满足人民日益增长的物质文化生活需要的目的，这是社会主义经济优越于资本主义经济的根本标志之一。这并不是说不要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，而是社会主义的本质决定了，只有公有制经济发展壮大了，实现共同富裕才有了坚实的物质保障，也才能通过“五大政策”支柱编制的“笼子”更好地发挥市场的“决定性”作用。

二是必须高度重视社会主义市场经济条件下宏观调控的重要性，为政府宏观调控提供充分的思想保障。陈云同志多次强调，搞经济工作没有时间概念、没有利润概念是不行的。时间就是速度，最快的速度就是有计划、按比例发展。“说到底，还是要有计划、按比例地稳步前进，这样做，才是最快的速度。否则，造成种种紧张和失控，难免出现反复，结果反而会慢，‘欲速则不达’。”［3］351也就是说，单纯的市场调节并不能实现资源的合理配置和经济的协调稳定。一般认为，单纯的市场调节只能解决市场微观平衡问题而不能解决宏观经济的平衡问题，如供求失衡、经济衰退、失业和通货膨胀、生态恶化等。而且，市场机制只能反映现有的生产结构和需求结构，而不能有效反映国民经济发展的长远目标和结构。这表明，随着我国经济体制改革向纵深推进，引入更多的市场机制固然是深化改革的一个办法，但与此同时，改善政府宏观调控的方法也应是深化改革的另一个办法。在可以预见的将来，作为世界最大的发展中国家，我们只有依靠政府的力量才能更好地发挥社会主义制度的优越性，才能更好地立足我国特殊的发展阶段实现赶超发展。因此，我们对西方经济学界所鼓吹的“小政府、大市场”的理念要有科学、辩证的分析和判断，在坚持“国情论”的基础上，正确认识政府和市场各自的作用。特别要明确的是，市场调控的“决定性”作用必须以更好发挥政府的作用为前提，这是中国特色社会主义市场经济区别于西方自由资本主义市场经济的鲜明特征之一。

三是必须充分认识厘清政府和市场职能分工边界的重要性，着力提高政府与市场治理的互补能力。不论是“中等收入陷阱”，还是世界金融危机，经济发展的实践都表明，政府宏观调控极其重要，并不是可有可无。政府维护宏观经济稳定、财政可持续，进而对经济增长有坚定承诺并具备有效治理能力，对于经济的健康可持续发展具有重要意义。低水平的国家宏观治理能力、忽视政府在经济社会发展中的重要作用和角色，都会造成市场经济不完善、市场机制严重扭曲。因此，经济发展过程中一定要处理好市场与政府的关系，合理界定和厘清政府与市场的治理边界，既要发挥市场“看不见”那只手在资源配置中的基础性作用，也要有效发挥政府“看得见”那只手的作用，建设高效、责任、透明、廉洁的政府。要科学清晰地界定政府和市场的边界，各级政府一定要做到发挥经济管理职能不错位、不越位、不缺位，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，加强市场监管，维护市场秩序。要为市场机制发挥作用提供有力保障，做好“放管服”各项工作，以市场机制推动“大众创业、万众创新”，以政府调控保障市场机制发挥作用的正确方向。

四是必须充分发挥五年规划的重要作用并不断总结完善，为政府宏观调控提供指导依据。我国从1953年编制第一个五年计划开始，已经编制和实施了10个五年计划和3个五年规划。从“十一五”起，国家将“五年计划”改为“五年规划”。从计划到规划，一字之差，充分反映出我国经济体制、发展理念、政府职能等方面的重大变革。不变的是，五年规划是中国经济社会发展的独特经验和重要手段，是中国国家治理能力独有优势的集中体现。正是基于五年规划的国家调控，使得中国经济呈现出一种不同于单一市场经济国家的发展方式，保障中国特色社会主义市场经济健康发展，取得举世瞩目的成就，显示出中国经济体制的强大生命力和特有的制度优势［7］。在全面深化改革的要求下，我们要在积极稳妥推进市场化改革的同时，更加精准定位五年规划作为宏观经济调控的框架性指导作用，不断提高五年规划编制的科学化水平，更好地将年度计划、五年规划、远景目标有机结合起来，切实保持宏观经济稳定，弥补市场失灵。要切实发挥预期性指标的引导作用和约束性指标的强制作用，既可以为市场主体增强自身活力、提高创新意识、走内涵式发展道路提供有力保障，也可以更好地督促政府履职尽责，做到节约资源、保护环境、改善人民生活水平。

五是必须在经济调控中灵活运用马克思主义唯物辩证法的观点，为政府宏观调控提供方法论指导。邓小平曾明确指出，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。因此，中国经济体制改革的根本目标就是发展经济、改善民生，满足人民日益增长的物质文化需求［8］。而计划和市场仅仅是调控经济的两种手段，只要我们因地因时利用好计划和市场的功能，实现两者优势互补，就能够走出一条中国特色的国家发展之路。正确处理计划与市场的关系，要求我们要讲唯物论、懂辩证法，灵活运用“两点论”“重点论”“矛盾论”等思想，确保不偏废任何一种手段。正如习近平总书记在中央政治局第十五次集体学习时所强调的，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展［5］。我们一定要深刻理解政府和市场的矛盾对立和统一辩证关系，坚持“两手合力论”的观点，将政府有形之手和市场无形之手结合起来，相向而行，同向发力，做到合力并行、活而不乱，从而保证经济社会的协调发展、科学发展和可持续发展。