吕 萍，钟荣桂

(中国人民大学 公共管理学院住房发展研究中心，北京 100872)

一、引言

根据十八届三中全会《决定》的部署，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，必须“健全城乡发展一体化体制机制”。其中在城乡发展一体化的体制机制中，提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。城镇化最终的目标是城乡一体化，城乡之间要素的流动是实现城乡一体化的主要手段之一。我国城乡一体化战略的提出，也与国际经验相符。研究发现，在工业化早期，为加速资本积累，各国普遍会在推动农业增长的同时，抑制农村社会和政治发展，但在工业化进行到一定阶段后，将会存在一个经济与社会政策、政治发展逐步转向并走向城乡一体化的过程[1]。

住房是居民最重要的财产之一。随着城乡要素的流动，当下割裂的城乡二元住房市场产生了诸多问题。城乡二元经济导致城乡不同的住房制度，使农民和市民的住房权益的差异逐渐增大。逐渐打破城乡住房市场之间的壁垒，建立统一的市场体系，必然涉及到城乡居民住房权益的变化和调整。如何实现旧有住房权益格局向新的权益格局的有序转换和平稳过渡，关系到改革的顺利进行，也影响到社会的稳定和发展。城乡住房市场一体化进程中，农民和市民住房权益将发生怎样的变化？变化的过程及其调整机制是怎样的？这种利益格局转化的风险如何防范？这将是本文要研究和探讨的内容。

本文拟从以下四个部分阐述观点：第二部分是相关文献的梳理；第三部分首先分析现有城乡二元住房结构下农民和市民住房权益的差异及问题，并重点对城乡住房市场一体化转变中居民住房权益的变化展开讨论；第四部分运用制度变迁理论分析城乡二元住房结构向城乡住房市场一体化格局转化的过程及其调整机制，提出了城乡住房市场一体化转变的构想，第五部分对城乡住房市场一体化完成后居民住房权益的前后变化作对比分析，并对可能的风险提出防范措施，第六部分是研究的结论与讨论。

二、文献综述

(一)城乡居民住房权益的差异

城乡居民住房权益的差异主要体现在农村住房权益的限制。刘润秋(2006)认为现行农村宅基地流转制度存在宅基地使用权不可转让性与农村住房所有权可转让性、农村宅基地物权与政府公权的矛盾。农村住房产权难以合法流转，闲置的农村住房日益增多，还导致市郊农村“空心村”现象产生[2]。袁铖(2010)研究发现农村宅基地流转制度缺失严重制约农村剩余劳动力转移，阻碍农村经济健康发展，而且与城乡统筹协调发展相背离[3]。赵之枫等(2011)从城乡统筹的角度，对城乡二元的住房制度作了对比分析，并对农村宅基地制度不完善导致的“小产权房”、“城中村”、“空心村”等问题做了深入分析[4]。胡建坤(2011)的研究认为我国农村住房制度存在流转机制不完善、宅基地及住房的让渡权缺失，其资产价值难以实现，使农村富余劳动力无法实现“带着资产进城”等问题[5]。毛维国(2012)研究认为农村住房及宅基地流转限制问题造成住房及宅基地资源大量浪费，严重影响了农村经济的发展[6]。何绍周等(2012)研究了农民财产性收入增长面临的制度性约束，认为宅基地交易的市场、范围、方式都受到限制，其作为生产要素的价值难以体现农民对宅基地完整的物权，提出应建立统一的市场[7]。顾澄龙等(2016)的研究发现未加入住房公积金的居民，购房时的成本将增加13.5%[8]。陈卫华等(2017)认为住房功能能否发挥以及在多大程度上得以发挥，主要取决于所处的制度环境，即所谓住房制度决定住房功能发挥。农村住房交易一直处于隐形状态，农村住房只有成本价而无市场价格，与城市住房相比，农村住房只发挥了居住功能而未发挥资产功能[9]。从目前的研究文献来看，城乡二元制度下城乡住房权益的差异及城乡住房的不公平已是学者的共识，对于城乡一体化的发展趋势也越来越认同。

(二)城乡住房权益差异的改革对策

针对城乡住房权益的差异现状，改革二元的住房市场是未来城乡住房发展的出路。研究的分歧在于改革的力度和改革的领域。有的学者基于土地制度提改革思路，如欧阳安蛟等(2009)认为放开宅基地流转有利于农民住房财产权的实现，但对控制宅基地规模、宅基地整理挖潜、农户住宅保障等方面有诸多不利影响，而宅基地退出机制的缺失又是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因，因此应该建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制[10]。钱忠好(2013)利用2003-2008年间我国23个省(自治区、直辖市)的面板数据，研究土地市场化与城乡居民收入差距之间的关系，发现现阶段政府应该不断加大土地市场化改革的力度，不断强化市场机制在配置土地资源中的作用[11]。钟荣桂等(2017)认为户籍制度改革促进人口自由流动，影响城乡住房市场需求，土地制度改革使得土地自由交易，影响城乡住房市场的供给，二者一起构成城乡住房市场的基础，城乡住房市场一体化的实现需要土地制度改革和户籍制度改革同步实施[12]。

也有学者的改革思路对策是基于农村住房制度，如刘润秋(2006)认为现有农村住房产权制度严重制约城乡协调发展，亟待通过改革来推动城乡要素市场统一，弥合城乡经济二元结构[13]。靳京等(2009)从农村集体建设用地流转与土地征收的视点切入，分析完善农村住房体系建设的可能性，提出统筹城乡一体化住房体系建议[14]。吕萍等(2013)认为统一城乡住房市场是彻底根除小产权房问题的出路[15]，对于进城农民工住房问题的解决，应当制定改革户籍制的长远目标，并在此框架下坚持改革和创新，逐步实现住房保障的城乡一体化[16]。张军(2014)研究认为财产性收入不仅是农民人均纯收入的重要组成部分，而且已成为农民人均纯收入的新增长点[17]。

(三)住房制度变迁机理

住房制度的改革是住房领域学者们研究的重要内容。贾康等(2007)研究了80年代以来的中国城镇住房体制转轨和制度变迁的具体过程，提出了建立政府、市场分工的多层次住房供应体系的基本思路[18]。朱亚鹏(2007)把1998年贵阳房改模式和全国其他地方房改进行对比，通过房改政策过程的分析，认为社会公平和市场化改革并不完全矛盾，适当的政策创新既可以推动社会公平，又可以提高经济效率[19]。陈钊等(2008)系统梳理了城镇住房制度改革的过程，研究认为在原福利分房制度下享有更多好处的群体在住房市场化过程中同样受益较多，将进一步加剧住房不平等[20]。李培(2008)对不同时期中国住房制度改革的政策做了深入分析，并认为为中低收入家庭提供满足其基本生活需求的居住条件是构建和谐社会的重中之重[21]。卢嘉(2013)以合约理论的视角，对我国城镇住房制度改革的过程展开做了深入研究[22]。陈卫华等(2017)运用制度变迁理论分析了我国农村住房市场衍化条件与发展模式[23]。钟荣桂等(2017)用政策范式理论研究了我国住房保障制度的变迁过程[24]。

从研究现状来看，对于住房制度的变迁过程，制度变迁理论是常用的分析范式，关于未来住房发展向城乡住房市场一体化转变有较大的认同，但对核心概念还缺乏一个清晰的界定，仅有的文献也仅仅停留在提出城乡住房市场一体化设想阶段，城乡住房市场一体化中居民住房权益的研究零散见于农村住房相关研究中。

城乡住房市场关系将经历城乡住房市场依存、城乡住房市场分离、城乡住房市场调整和城乡住房市场一体化四个阶段[12]，城乡住房市场一体化是对现有城乡分离住房市场结构的重要冲击，制度的创新涉及到新旧制度格局中当事人利益的调整，因此，城乡住房市场一体化中农民和市民住房权益的变化非常关键，农民和市民住房权益变化和调整的幅度决定城乡住房一体化实现的难度和进度，需要特别关注和研究。

三、城乡住房市场一体化转变中居民住房权益的变动

改革开放后逐步建立和完善的城市住房制度使多数城市居民拥有了自己的住房，同时也通过提供可租或者可购买的保障性住房，解决了少数经济条件差的居民的住房问题。而在农村，基于现行的土地和住房制度，通过申请宅基地并自行建设住房，使所有的农村居民都拥有了自己的住房。这种相对独立的和稳定的住房二元结构，随着乡城人口的流动以及住房市场发展，被慢慢地冲破，也使得原本稳定的城乡住房失去平衡，改变现有的城乡住房二元结构已经成为趋势和必然。任何制度的改革和变革，都会遇到阻力和障碍。运行多年的二元住房制度结构格局，在向一元住房利益格局转化的过程中，必然引起城乡居民住房权益的变动。

(一)现行城乡分割住房市场中居民住房权益及问题

住房首先能满足人们日常居住、生活或工作的安全空间的需要，是典型的消费品，同时住房价值量大，人们可以通过住房交易的方式从中获利，住房又具有用于投资的可能。我们将与住房有关的权利和利益，简称住房权益。无论是城市住房还是说农村住房，居民拥有的都是房屋的所有权和土地的使用权。首要的区别在于时间的不同，城市国有土地的使用期限是有限的，而农村集体宅基地的使用权是无期限的。从使用期这个角度讲，农村住房权益似乎大于城市住房的权益，下面将再从权能的角度来分析城乡住房的差异。

我们从法律条文分析城乡住房权益的差异，现有法律中城乡住房用益物权的差异较大。根据《物权法》第三十九条的规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。而根据房地一体原则，在转让房屋所有权时，土地和房屋要一起转让，在转让土地使用权时，房屋所有权也必须一起转让。对于城市住房，《物权法》第一百三十五条规定，“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，即城市市民拥有完整的用益物权，可以依法对其住房行使占有、使用和收益的权利，处分权归国家所有。而对于农房，《物权法》第一百五十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，也就是说，农民的农房是没有收益权的。城市住房和农村住房的区别关键在于收益权的差别。用益物权中收益权的实现一般是基于流转，《物权法》第一百四十三条规定，“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”，可见，城市住房的流转不受限制，权能较为完整。《物权法》未对宅基地使用权人的权能做规定，但依照《土地管理法》第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”规定可知，建筑于宅基地之上的农村住房可以出卖、出租。但前提是限于集体经济组织内部。农村住房没有收益权，但同时又允许交易，间接含义即为农民的出卖或出租类似于赠与性质，并且仅发生在集体经济组织内部。

城乡住房权益的不同还体现在他物权中的担保物权。《物权法》第一百八十四条规定，宅基地不能抵押，《担保法》第三十七条有同样规定。可见，农民住房不能设立担保物权，而城市住房无此限制。

使用期的不同，物权权能的不同，用益物权和担保物权的不同，是目前城乡住房的主要差异，表1展示了现有法律框架和产权结构下农民和市民的住房权益差异。

表1 城乡分割的住房市场中农民与市民住房权益比较

城乡二元的住房制度下分割的住房市场产生了诸多问题，首先，也是最大的问题就是权益的不平等。城市偏向的住房制度对于农民来说是不公平的，城乡之间住房权益差异巨大。城市居民的住房可以占有、使用和收益，而农民住房的收益权被剥夺，城市住房可以抵押融资，而农房的抵押却受限，这些住房权利的不平等是城乡之间收入差异加大的原因之一。其次，城乡二元住房制度导致城乡住房供需矛盾，住房资源配置效率低下[25-26]。以北京市为例，2015年末城镇居民人均住房建筑面积31.69平方米，农村居民人均住房面积43.03平方米，农村人均住房建筑面积是城镇的1.36倍*数据来源：《北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报》。，而且，乡城之间人口迁移在未来很长时间都将存在，农村人口流失导致农村衰败，空心村现象产生[27]，二元住房制度限制了住房资源的更合理配置。最后，城乡二元住房制度增加了社会矛盾，二元的住房制度导致住房非正规市场活动频繁。城市房价高企，城市中低收入人群和广大流动人口一房难求，城市内部出现城中村问题[28]；城市近郊土地极差地租巨大，小产权房现象屡禁不止。

(二)城乡住房市场一体化及其转变中居民住房权益的变动

逐步转变城乡二元制度为一元制度，实现城乡住房市场一体化，意味着城乡住房和土地资源的配置更为有效，城乡居民住房权益的平等性将提高，对于解决人口流动带来的住房问题也会有很大帮助。同时，城乡住房市场一体化之后市民和农民住房权益也将发生较大变动，旧有问题的解决伴随着新问题的产生，下文详细分析城乡住房市场一体化给居民住房权益带来的影响。

1.城乡住房市场一体化

形成于经济二元结构背景下的城市和农村相对割裂的住房市场，越来越多地暴露出各种矛盾和问题。如何适应经济结构由二元向一元的转化，适应乡村振兴战略的实施，以及城乡融合的发展，建立相对统一的城乡住房市场，已经成为重要的研究命题。

城乡住房市场一体化建设，首先是城乡住房权益的确定和住房市场主体关系的明晰，包括住房产权的清晰界定、权益关系及其变化和调整关系等，且不仅包括商品房的相关产权和权益的明确，也包括保障房产权权益的确定，这是市场有效运行的基础；其次，是住房制度和政策的一体化建设，不仅要加强相对薄弱的农村的住房规制建设，也要从城乡融合的战略角度，加强城乡住房规制的相对统一和协调，为城乡住房市场良性运行和发展创造条件；最后是与城乡住房市场相关配套制度和政策的统一和协调，涉及户籍、就业、社会保障等一系列政策。

城乡住房市场一体化的建设，是伴随着城乡建设用地市场统一、农村宅基地制度改革的深化而推进和发展的。城乡住房市场的统一，不仅要完善相对发展滞后的农村住房市场，也要通过多渠道住宅用地的供应，增加住房供应，缓解住房供求矛盾；不仅要解决农村转移人口进城的居住问题，也要解决返乡创业人员农村住房问题、以及城市和农村居民的住房改善需求，是一个整体性和系统性的改革。

2.市民住房权益的变动

(1)市民在城市获取住房的成本相对减少。城乡住房市场一体化过程中，城市和农村以其公共服务吸引劳动力要素流动，农民和市民“用脚投票”决定选择居住地点[29]。在短期内，城市的工作机会和公共服务优于农村，且随着农村住房用益物权的实现，农房退出的农民进城意愿增加，并使对城市住房的需求增大。而农村住房市场的开放，会增加整个住房市场供给，能够平衡供求矛盾，对住房价格降低有积极的作用，并最终使市民购买城市住房成本会相应降低。

(2)市民在农村获取住房的可能性出现和增加。随着城乡住房市场一体化的推进，农村住房将满足两部分人群需求，一是有环境偏好的城市改善型住房需求人群，二是低生活成本偏好的城市“挤出”人群。对于这两部分城市居民，不论是选择农村住房作为第二居所，作为休闲度假去处，还是偏好农村安静低成本的生活，农村住房都是理想选择。

3.农民住房权益的变动

(1)农村住房权益价值显化的可能性增加。城乡住房市场一体化的建设，将为农村住宅的价值显化提供实现的平台。从理论上来看，农房的转让，将增加农民家庭财产性收入，提升其整体收入水平；农房抵押，将增加农民资本，提高农民增收的可能性。从实践发展来看，无论是出于低成本的考虑，还是出于对农村环境的偏好，“小产权房”屡禁不止的现状就是城市居民对农村住房偏好的体现，而浙江温州等地农村住房抵押在中央政府禁止与地方政府热衷的夹缝中发展起来[30]，也间接说明农村住房权益显化其对于农村发展和农民增收的促进作用。

(2)在城市获得住房的可能性增加。住房是个性化产品，不同的人群有不同的偏好。城乡住房市场一体化之后，对城市生活偏好的农民将更有可能获得城市住房，一方面是农村住房的变现增加了支付能力，另一方面是多年在城市工作经验形成的社会资本使得在城市生活是更优的选择，而且随着户籍制度的弱化，获得保障性住房的可能性也增加。

(三)城乡居民住房权益变动可能产生的问题

(1)城乡居民住房权益的公平性问题。城乡住房市场一体化，尽管使城乡居民住房权益相对平等，但是城乡居民中不同群体之间能否获得或者租购第二处住房的权利仍然存在差别。不论是进城务工人员是否可以获得城市住房，还是城市居民是否能够去农村租购住房，在农村村民之间、城市市民之间以及城乡居民之间都会产生新的住房的差异和不公平问题。

(2)农村耕地的保护问题。农村住房市场的开放，在盘活农民家庭财产权的同时，也使农村住房产生巨大的潜在收益，并对保护耕地形成新的压力。如何避免形成新的过度“农转非”的问题，需要多方面规制和维护。

(3)城乡住宅用地的供求矛盾问题。城乡住房市场的一体化扩展了住房的供求市场，也改变了供求格局。不论是进城务工人员的城市住房需求，还是城市居民的农村住房需求，都会从总量上增加住房的需求数量，并增加住宅用地的需求量，产生住宅用地供求的新的矛盾。如何通过宅基地流转等，调整和有效利用城乡存量住宅用地，适应新的住房供求状况，是未来发展的一个瓶颈。

(4)城乡住房市场的稳定运行问题。“房子是用来住的，不是用来炒的”，为我们的住房市场定了基调。城乡住房市场的一体化，目的是促进城乡要素的双向流动，在显化农民住房财产，解决进程务工人员住房问题的同时，目的是进一步改善城乡居民的住房状况。城乡住房市场供求状况的改变，要避免加剧市场的不稳定性，注重结构性供求矛盾的调整和优化，加强城乡住房市场长效机制的建设。

四、城乡住房市场一体化的有序转化构想

城乡住房市场一体化的制度安排将降低交易成本，使社会福利最大[31]。城乡住房市场一体化，是随着城乡社会经济的发展，乡城人口的迁移和流动提出的和推进的，也是适应和促进城乡整体发展的城乡住房体制和机制建设。因此，城乡住房一体化的目标是促进城乡发展，利于包括人口的多要素在城乡之间的双向流动。城乡住房制度的一体化变革、住房市场的统一，其意义不仅利于解决城乡人口流动带来的城市住房的供求矛盾，也会促进农村住房市场的建立和有序发展，合理利用闲置的房屋和土地。

(一)基于帕累托最优确定转变原则

图1反映了不同城乡住房市场结构下城乡居民住房权益差异与人口流动情况。随着农民将向城市转移，城市人口增加，城市市民住房权益增加。当城市市民住房权益较高时，城乡住房权益差异引发的矛盾也增加，住房权益边际递减，于是市民住房权益趋缓并逐渐下降。与此同时，随着城乡之间要素互动的增加和农村人口的减少，农民住房权益增加；最后乡城人口的转移在P0点达到平衡，这时，市民住房权益和农民住房权益在E0点达到平衡。城乡住房市场一体化下，农民住房权益上升较大，市民住房权益也相应增加，收益曲线在E1点达到新的均衡，此时人口流动方向还难以确定，但对于整个社会的收益是增加的。

图1 住房权益差异与人口流动模型

在新旧利益格局的转变过程中需要把握实现帕雷特最优的基本原则，按照这一基本原则，我们容易有以下两个推论：其一，解决进城务工人员的住房问题的同时，应该不影响城市居民住房福利的改善；其二，建立农村住房市场的同时，应该有利于农村居民住房福利的改善。这应该是一个接近理想状态的变化过程，是多方利益平衡度的把握和调整过程。具体体现为以下几个原则。

(1)确定和保护农民的农村住房权益，并赋予其选择处置房产的权利。农民拥有宅基地的用益物权和房屋的所有权，通过确权登记要对这一权利进行明确，并从法律上予以保护。同时，改革土地制度和住房制度等，通过赋予农民宅基地和住房的处置权，显化和实现农民的住房财产权。鉴于目前农村住宅分散、用地零星，不便于适度规模利用的现状，可以通过确权后，进行指标化交易，这样便于整治规划和再利用。

(2)保障城市低收入住房困难群体的住房权益，逐渐扩大住房保障范围到常住人口。乡城人口的流动不仅为城市带来了劳动力，也增加了城市的土地和住房的需求。如何在满足流入城市人群住房需求的同时，又不损失城市居民的利益，不产生新的住房公平问题，是需要认真考虑的问题。从当前国家的有关政策来看，在城市工作且缴纳相关税费一定年限，就可以申请城市的保障性住房，且并不要求以放弃农村的农房为条件。而对于农村闲置或者不需要住房的处理，是允许在集体经济组织内部转让。这里容易产生问题的是，进城务工者在城市申请到保障房、同时拥有农村住房与城市保障房对象的住房公平问题，以及进城务工和拥有农村住房、同时申请到城市住房与农村农民的住房公平问题。适当的倾斜，是对进城务工农民的鼓励和优惠政策，能够让其享受在城里安家乐业的福利。过度的倾斜，就会由住房不公平带来新的社会矛盾。

(3)分地区、分城市实施和推进一体化的进度，逐步实现城乡“同人、同房、同地、同权、同价”。实现“同人、同房、同地、同权、同价”，在现实中并不是容易操作和落实的。其主要原因，是过去长期以来城乡割裂的制度安排和市场发展差异导致的。不论是完善制度建设，还是培育市场，都是需要时间来完成的。农村宅基地和住房能否抵押、能否处置，需要制度的规定和许可，也需要市场的认识和接受。区分地区差异，采取不同的措施逐步缩小两者的差异，是较为现实的选择。对于城乡住房市场相对发展较好的地区，要进行较大力度的制度改革；对于城乡住房市场相对发展较差的地区，可适度推进制度的改革。因势利导，成效会更为有效。

(二)基于制度变迁理论分析城乡住房市场的转变过程及其调整机制

按照诺斯的观点，制度是一种规范人的行为的规则，通过向人们提供一个日常行为结构来减少不确定性，形成稳定的预期，节约交易成本。制度分为制度环境和制度安排[32-33]。制度变迁一般是对构成制度的框架、规则、准则和实施的组合所做的边界调整，变迁主要动力是相对价格的变化，包括要素相对价格变化、信息成本的变化、技术的变化等[34]。如果相对价格的变化导致的预期收益大于预期成本，制度变迁将有可能发生[35]。可以从制度变迁的理论分析城乡二元结构住房市场向城乡住房市场一体化的转变过程。

(1)城乡住房市场一体化的潜在收入随着土地增值和规模经济而产生，并内部化为城乡居民住房权益

城乡住房市场一体化新的潜在收入来源于市场范围扩大的规模经济。改革开放三十多年来，城乡之间人口的迁移和城市土地价值的变化十分显著，住房制度改革显化了城市土地和住房的价值，乡城人口的迁移引发城市土地和住房的需求，进而导致土地价值上升，土地价值的上升使得制度变迁倾向于土地财产权制度，这也就解释了《物权法》为何出台。但《物权法》规定农村宅基地仅有占有和使用的权利，可以交易，但没有收益权，这种制度安排导致激励的扭曲。亚当斯密早在《国富论》中就揭示，劳动分工提高生产率，进而增加居民福利，但劳动分工受市场范围的限制。城乡二元的住房市场结构人为限制了市场规模，市场规模限制的规模不经济导致“小产权房”等现象的产生。 “小产权房”是住房市场二元结构下的必然结果。城乡住房市场一体化使得市民在城市获取住房的成本相对减少，在农村获取住房的可能性增加，使得农民农村住房权益价值显化的可能性增加，在城市获得住房的可能性增加。城乡住房市场一体化提高资源配置效率，扩大市场范围，形成规模经济，既降低了交易成本，也减少了社会成本。规模经济形成的潜在利润或外部利润，城乡住房市场一体化将外部利润内部化为城乡居民住房权益。

(2)产权明晰将降低推进城乡住房市场一体化制度安排的成本

农村土地确权登记颁证工作的推进降低了制度变迁的成本。科斯定理发现了产权界定在市场交易和资源配置中的重要作用，但产权界定本身也是需要成本的，如果界定产权的成本太高，甚至高于产权界定带来的收益，那产权界定将是没有意义的。只有当产权界定的收益大于界定的成本，产权界定才会发生。而使产权界定的收益大于界定的成本的动力则主要源于经济价值的变化、技术革新、新市场的开辟和对旧的不协调的产权的调整[36]。开始于2010年的全国农村集体土地确权登记发证工作为农村宅基地和住房产权界定提供了可能。2014年，国土资源部等五部委联合印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作积极开展；2015年3月，《不动产登记条例》开始施行；2016年12月，国土资源部进一步下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，加快农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，诸多农村土地确权登记法规和政策的施行使得住房市场一体化的成本降低。

(3)多方利益集团获得现存的外部利润，影响法律或政治等制度环境

城乡住房市场一体化不仅仅增加了农民的收益，而且利益集团的收益也可能增加。城乡住房市场一体化下，一方面使农村宅基地和住房流向生产效率更高的使用者，导致效率增加；另一方面增加宅基地和住房信贷能力，改善农村金融和资本环境。社会平均收益率的下降使得资本寻求收益途径增加，而农村住房市场具有着潜在的巨大空间。2010年，中国人民银行、银监会、证监会和保监会出台《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，旨在加快推进农村金融创新、积极改进和完善农村金融服务，也为社会资本进入农村提供了支持。

由于以上几种情况，外部利润的存在使得现存的制度通过变迁能够实现收益，收益存在说明制度需求大于制度供给，这也就意味着现在城乡分割的住房市场处于非均衡的状态，有实现帕累托改进的空间。制度的供给不足形成制度变迁的压力，当城乡分割的住房市场向城乡住房市场一体化转变之后，实现了帕累托最优，制度供给和制度需求达到平衡，新的制度均衡就产生，制度的变迁也就完成了。均衡的形成就是收益内部化的结果，在住房方面表现为城乡居民住房权益。制度的变迁实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程[35]。城乡住房市场一体化的制度变迁过程如图2所示。

五、城乡新旧住房利益格局对比分析、成效和风险防范

(一)现状和改革后的居民住房利益得失对比分析

就现状制城乡二元住房制度束缚下，由于乡城人口的流动，城市住房供求矛盾增大，房价上涨对于城市居民的住房刚性需求和改善需求都有很大的影响，导致城市居民承受高昂的住房开支，住房福利损失严重。高支付成本导致商品房市场挤

图2 城乡住房市场一体化的制度变迁过程

出群体增加，加入到保障性住房申请队伍，使原本就不足的保障房供求更加紧张，延长了保障性住房轮候期。

同时，农村住房市场受制度束缚，农民的宅基地和住房价值难以显化和实现，不仅打击农民改善居住条件的激励，也限制了进城务工人员改善住房的能力和机会。还有，返乡创业农民因为缺少抵押物，融资渠道受阻，资金成本较高。对于城市商品房市场而不得只好去购买“小产权房”的居民，虽然暂时有了容身之所，但产权难以保证，存在巨大违约风险。现实城乡居民住房收益和成本如下表2所示。

表2 城乡发展受现有住房制度约束下的居民住房收益和成本

打破城乡住房制度二元结构，建立统一的住房市场，平抑住房价格，不仅减少了城市居民住房支付成本，增加了改善性住房的选择，也会通过住房供求状况的调整，通过市场过滤等增加保障房的供给，促进市场的稳定。对于选择在城市生活的新市民，农村住房和宅基地价值的显化，增加了支付能力，提升了其在城市住房选择权利。同样，有农村偏好的市民，也获得体验农村田园生活的机会。

在农村，小产权问题将不复存在，农民的住房价值显化，增加农民住房投资和改善激励，提高住房居住福利。对于返乡创业的人员，融资渠道增加，可以以较低的成本获得资金支持从事生产活动。改革后城乡居民住房收益和成本如表3所示。

表3 城乡住房市场一体化中的居民住房收益和成本

(二)改革的成效和风险防范

1.改革的成效

城乡统一住房市场的建立，将有利于解决长期以来存在的城乡居民之间住房权益的差异以及由此产生的矛盾，有利于整体提升城乡居民的获得感。同时，城乡统一住房市场和规则的建立，也会有利于从根本解决非正规市场“小产权房”等顽疾，有利于促进住房资源的有效配置，保障城乡居民住房权益，实现“住有所居” 和“房住不炒”。

2.可能风险的防范

如前所述，新旧利益格局的平稳过渡的关键在于最小化外部利润内部化的成本，对于新旧利益格局变动可能产生的风险，需做好风险防范。

第一，要坚定保护耕地红线，谨防耕地资源流失。农村宅基地和住房价值的显化，农户或集体受利益驱使，势必有集体建设用地对耕地的侵占的压力。各级政府应严格审批“农转非”用地申请，合理规划农村用地，集体组织成员满足条件按“一户一宅”要求申请宅基地的，优先使用已有闲置宅基地。鼓励定居城市的农户自愿退出宅基地，建立“退出补偿制度”。多部分密切配合，严密监测耕地资源数量与质量。

第二，城乡统筹考量，避免出现新的住房不公平现象。城乡住房制度和政策的相对统一和协调，不仅利于缓解城乡整体住房市场的供求矛盾，也有利于城乡间人口、土地、住房等要素的公开和透明的双向流动，并通过对“住有所居” 和“房住不炒” 等的限制，将有利于减少住房不公平的现象。

第三， 住房必须回归居住功能，坚持抑制住房投机炒作行为。城乡住房市场一体化，城乡结合部住房投资、投机行为必然抬头，只有根本上解决住房产权的明晰和产权关系调整的机制的建立，并辅之于城乡不动产统一登记，才能根治“住房投机”的行为。

六、结论与讨论

本文从城乡住房市场割裂向城乡住房市场一体化转变过程中，居民住房权益的变动和诱发的问题入手，对城乡住房市场一体化的内涵和意义做了详细阐述，研究了实现平稳转变的原则和运行机制。研究发现在城乡住房市场一体化转变过程中，市民在城市获取住房的成本相对减少，在农村获取住房体验的可能性将出现和增加；而农民农村住房权益价值显化的可能性增加，在城市获得住房的可能性增加，整体而言城乡住房市场一体化对于整个社会的福利是增加的。

进一步的分析发现土地价值升值和规模经济产生的外部利润是变迁的主要动力，而产权明晰降低了推进城乡住房市场一体化制度安排的成本，随着外部利润被利益集团所收获，制度环境终会发生改变。当城乡分割的住房市场向城乡住房市场一体化转变之后，将实现帕累托改进。通过住房权益成本效益分析比较也进一步证明，实现有序转换以后的城乡居民住房收益和成本要较转换之前更为合理。

伴随城乡土地和住房制度的改革、以及统一市场的建立和发展，城乡居民既有的住房权益状态必将被打破，如何保证权益状况的稳定和有序转化，并实现多赢，是改革所要关注的重点。人是一切行动的主体，农民利益不受损，城乡居民收益有保障，是改革的前提，这也正是本文所研究的重要内容。

研究回归到最核心的农民、市民住房权益的角度，搭建了城乡住房市场一体化的研究框架，提出了转换原则和调整机制，为完善相关政策奠定了基础。当然，城乡要素的双向流动是土地升值和规模经济的前提，目前最大的制度障碍是土地制度和户籍制度，城乡住房市场一体化的推进需要前置制度的调整和诸多配套政策的实施。而且，虽然理论表明城乡住房市场一体化具有制度优越性，是未来发展必然趋势，但并非最有效的制度就一定会被当下选择和实施。城乡住房市场一体化制度的最终选择和进程取决于多方利益的权衡。在旧有利益格局的打破和新利益格局的形成过程中，也要做好风险防范，才能实现平稳过渡。

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