摘 要：《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》提出优质专科高等职业院校的建设任务，要求地方政府以示范建设引领发展，积极开展优质高职院校的建设工作，推动高等职业院校服务经济社会发展的能力不断提升。从政策治理和政策执行的视角，通过比较广东、浙江、湖南、山东等四省实施优质高职院校的建设举措，从目标设计、建设重点、遴选机制、示范经验等方面分析地方政府实施优质高等职业院校建设计划的政策特点、地方特色、治理路径及存在问题，并提出了高职院校创新发展的思考和建议。

关键词：优质高等职业院校；政策治理；政策执行；整体性治理

作者简介：曾东升（1974-），男，山东泰安人，南京科技职业学院副研究员，研究方向为职业教育管理、比较教育管理。

基金项目：2017年度江苏省社科应用研究精品工程立项课题“整体性治理在高职院校治理中的适用性分析”（编号：17SYC-188），主持人：曾东升。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）01-0020-05

《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》作为《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》政策的具体落实，在主要任务与举措中提出了优质学校建设要求。通过示范建设引领发展，按照优质学校的建设标准，扩大优质教育资源，计划在2018年底前建设200所左右优质专科高等职业院校。这是继2006年启动实施“国家示范性高等职业院校建设计划”和2010年继续推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施国家骨干高职院校建设项目之后，高等职业教育改革和发展的又一重要发展部署。不同于国家示范性（骨干）高职院校建设项目的是，《行动计划》虽明确省级政府作为实施项目建设的责任主体，协调有关部门落实建设任务和项目，却没有提出明确的建设要求和具体安排。

在贯彻落实国家对高等职业教育创新发展的政策实践中，湖南、广东、浙江、山东等十余个省份先后启动实施了“优质专科高等职业院校建设”项目，省级政府在目标设计、建设重点、方案编制及保障举措等政策执行过程体现出了治理共性和地方特色；与此同时，优质高职院校建设也存在着政策支持不清晰、创新举措不显著、院校定位不明确及经费支持不配套等问题，优质高等职业院校的整体创新发展水平还有待提升。

一、四省优质高职院校建设的政策实践分析

2015年行动计划颁布以来，湖南、广东、浙江、河南、山东等省先后启动了优质高等职业院校的建设计划，遴选了一批省级优质高等职业院校。本文选取湖南、广东、浙江和山东四个省份的政策实践为案例，比较和分析四省在优质高等职业院校建设中体现的政策目标、建设重点、保障举措及遴选机制，同时分析四省政策实践中存在的局限性。

本文根据上述四省实施优质高等职业院校的实施情况，分别从建设目标、建设重点、申报要求、遴选机制等方面分析四省的政策异同和实践特点（如表1所示）。

从表1中可以看出，四省在实施优质高等职业院校中存在着很多共性特征，也体现了地方特色，具有一定的创新性。主要体现在：一是建设目标指向国内一流、世界有影响力的发展远景。湖南和浙江对总体目标进行了内涵阐释，重视院校特色优势发展和建设成效。二是建设重点总体趋同，各有侧重。专业和师资均是各省建设要点；此外，湖南提出治理能力建设要求；广东侧重重点领域综合改革和社会服务能力建设；浙江注重管理体制创新、社会服务和国际合作等，反映出各地对如何实施优质高等院校建设的理解差异。三是申报要求基本相近，标杆院校分析具有政策创新性。除湖南采取卓越高职、卓越中职、示范性特色专业群等一揽子项目实施方案外，广东、浙江和山东申报要求高度相近，均要求申报院校提交“十三五”规划、质量报告等；广东和山东还注重标杆院校的比较分析，要求申报院校对比国内外先进院校分析差距，撰写报告，在指导院校创建方式方面拓展了分析视野，具有较高的政策创新性。四是各省均规定了遴选机制，国家示范性（骨干）院校基本入围。从目前公示的优质高等职业院校立项名单可以看出，广东和浙江所有的国家示范性（骨干）高职院校全部入围，而湖南淘汰2所国示范（骨干）高职院校，山东则淘汰一所国家骨干高职院校。可见，并非所有的国家示范性（骨干）高职院校均能入围优质高职院校建设项目，优质高职院校建设的优胜劣汰机制已经显现。

二、骨干专业建设{1}是优质高职院校的建设重点

《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018）》在主要任务与举措中第一条就提出要提升专业建设水平。支持紧贴产业发展、校企深度合作、社会认可度高的骨干专业建设，通过与规模以上企业的深度合作，提高专业的技术协同创新能力，促进区域产业结构调整和新兴产业发展；在扩大优质教育资源项目中提出2018年前建设3000个左右骨干专业；优质学校建设又提出专业特色鲜明的建设要求。可见，专业特色发展已成为扩大优质教育资源、建设优质学校的重中之重。浙江工业大学教授陈衍等提出高等职业教育也应开展“双一流”建设，主要包括“一流高等职业院校”和“一流高等职业教育专业”建设，其中“一流高等职业教育专业”具有与产业需求匹配度高、人才培养针对性强、师资培训专业化高等特点[1]。

从四省优质高职院校建设的政策实践来看，省级教育行政部门结合行动计划要求和地方实际，分别制定了骨干专业建设的具体政策举措。如湖南省提出高等职业技术学院重点建设2-3个特色专业群，同时在申报条件中规定申报卓越高职院校需要制定并实施特色专业体系建设规划；此外，还出台《湖南省卓越高等职业技术学院建设目标指南》，在特色专业群重点建设任务中，涵盖专业建设机制和特色专业群建设两个部分，具体指标包括专业动态调整机制、产教融合机制、人才培养模式改革等七个方面，每一项指标均进行了目标细分，特色专业建设政策指导具体、细致。广东省在高水平专业建设中提出根据区域经济社会发展需要，大力调整优化专业结构，积极建设优势专业群、特色专业群，重点建设若干个全国领先、与国际接轨的高水平专业；提出了加快以发展型、创新型、复合型技术技能人才培养为核心的教育教学改革，开展卓越技术技能人才培养试点等。在《广东省一流高职院校高水平专业建设项目任务书》中，对教育教学改革、教师发展、教学条件、社会服务、对外交流与合作等五个方面要求提交指导性基本项目任务与预期标志性成果、针对性细化项目任务与实施要点以及量化指标等要求。政策指导针对性很強，注重建设成果。endprint

三、示范性高职院校是优质高职院校建设的排头兵

从目前各地公示的优质高等职业院校立项名单来看，除广东、浙江外，河南、甘肃、山西、江西、河北等省份的国家示范性（骨干）高职院校全部入围，湖南、山东、安徽、湖北等省份的绝大部分国家示范性（骨干）高职院校入围。由此可见，行动计划提出的以示范建设引领发展导向在全国各地开展优质高职院校建设的政策实践中得到了贯彻落实，说明2006年以来教育部财政部启动建设的200所国家示范性（骨干）高职院校中总体上继续保持着领先地位，发挥着示范引领作用；同时也看出，各地有一批省级示范（非国家级示范）高职院校入围优质高职院校建设名单，反映出我国的高职院校发展正在经历扶优扶强和优胜劣汰的发展势态。排名全国前列的院校在人才培养、专业建设、社会服务等方面不断创新发展，取得了较为显著的建设成就。如国家骨干高职院校南京科技职业学院在《2017中国高等职业教育质量年度报告》中，荣获2016年高等职业院校国际影响力和2016年高等职业院校服务贡献全国双50强，成为全国获得双50强的11所院校之一，目前正在争创江苏省卓越高职院校，保持着良好的发展趋势。

从四省入围的优质高职院校建设方案中可以看出，部分国家示范性（骨干）院校在建设方案设计、计划实施等方面创新举措，建设成效显著，切实发挥了示范引领作用，成为优质高职院校建设的排头兵。另外，省级政府在贯彻行动计划过程中，政策创新还存在着一定的局限性，申报要求仅仅是政策导向的一个方面，关键是院校自身的创新发展。从目前公示的优质高职院校建设方案来看，内容结构大同小异，由此可见，特色发展显得尤为重要。优质高职院校并非各项均优，正如目前公示的一流学科建设高校中，77所高校只有1个“双一流”建设学科；高职院校只有在均衡发展的基础上集中优势资源做大做强特色领域，提升要素质量，形成显著的比较优势，才能更好地发挥示范引领作用。

在已经公示的优质高职院校建设单位中，以国内领先的高职院校淄博职业学院为例，该校自2004年实施全面绩效考核、构建质量控制与绩效考核体系以来，通过一系列创新举措，以诊改助推学校内涵提升取得了显著的成效。该校在优质高职院校建设方案中，提出构建具有学院特色的“五纵五横一平台”的内部质量管理与保证体系，引领全国高职院校诊断与改进工作；围绕“培养学生就业竞争力和发展潜力”为目标，打造学院特色的目标体系和标准体系。该标准体系涵盖专业建设标准、课程建设标准、师资队伍建设标准、学生全面发展标准等；目前，该校在内部质量保证体系诊断和改进领域居于全国领先地位，是全国高等职业院内部质量保证体系诊断与改进试点院校。其人事制度改革和学生管理工作在《新华内参》《光明内参》刊登，学生管理“24小时全时段覆盖工作法”，教育部发简报予以推广。

四、优质高职院校建设的政策治理及发展建议

职业教育政策作为公共政策的一个部分，既要遵循教育发展的规律，又要契合职业教育的属性特点和发展目标，还要符合职业教育现代化发展的阶段性特点；同时在决策过程中，要求运用和发展科学的、可行的研究方法和手段寻求科学合理的决策。优质校的建设思路重点在服务发展能力、可持续发展机制和发展质量提升等方面实现创新发展。优质校建设是一项综合性、系统性的项目，需要结合各地经济社会发展要求统筹规划，明确发展定位。各地教育主管部门确定什么样的建设思路对该地优质高职院校建设影响甚大。因此，在中央没有明确优质高职院校具体建设要求的前提下，政策设计主要体现为地方政府的政策执行理念和政策实施方式，也体现出职教政策地方为主的管理特点。

（一）加强职教政策的系统性设计，创新政策治理机制，为优质校建设构建良好制度环境

长期以来，我国政府采取“公共事务行政化管理”模式，强调政府本位的治理方式，政策制定体现了“统治”或“管制”的理念，管理方式比较单一，自下而上的治理方式相对局限；随着国家治理体系和治理能力现代化改革的推进，治理内容更加强调全面治理和系统治理，治理方式注重协同性；正如整体性治理主义倡导从管理制度层面和法律制度层面对整体性制度进行协调建构一样，从结构、制度、机制等方面进行协同治理逐渐成为一种新的政策冲突治理模式。职业教育政策治理最大的特点是跨界性和多元性，需要协调企业、行业等不同治理主体之间的合作关系。《关于加快发展现代职业教育的决定》提出加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，充分发挥职业教育工作部门联席会议制度的作用等；《行动计划》鼓励各地根据需要出台职业教育条例、校企合作促进办法等地方性法规，优化区域政策环境等；上述政策要求均反映出现代职业教育政策协同治理的发展趋向和治理特征。优质高等职业院校要求院校社会服务能力强、与地方经济社会发展需要契合度高、行业优势突出等，这些建设要求的落实需要有效协调高职院校与企业、区域政府、行业等不同治理主体之间的治理关系；为此，中央和地方政府需要建立有效的政策治理机制，优化政策支持环境，如此，诸如校企深度融合、产教深度融合等政策落实才有可能性和可行性。

（二）支持地方政府政策创新，实现重点领域改革突破，鼓励推广优质校建设的先进经验

分析国家职教政策如何有效落实问题，首先需要厘清执行主体和政策执行过程的参与者及其相互关系，明确当前的政策执行机制以及地方政府的执行特点。金东日从体制与机制视角分析政策执行研究的新范式：认为无论从一般理论层面上对政策执行作何解释，由于政策执行过程的实践特征而不能脱离某一国家的政策实践及相关环境，而在这些环境中最为根本的就是体制和机制[2]。目前，自上而下的政策执行方式是我国政府的主要治理方式，该模式强调政策执行的单向性和任务化，其本质是将政策要求落实到实处，并保障其客观性、非人格性、专业性及能力的合理性组织安排；《行动计划》明确规定省级政府是实施行动计划的责任主体，进而提出各地教育行政部门要充分发挥统筹规划、宏观管理作用，主动协调配合有关部门，保证任务落实。由此看出，包括优质校建设项目在内的创新行动计划落实的主要责任在省级政府，不同于国家示范性（骨干）院校建设明确提出项目具体任务方案的是，优质高等职业院校建设是参照总体要求执行，确切地说，是在给定的一揽子任务、项目中由各地选择性执行。由此，赋予了省级政府、高职院校政策执行的选择空间；从前文列举的四省政策实践中看出，每个省对于优质高职院校的建设内涵、建设要求、申报方式等政策执行存在着一定差异，个别省份强调在重点改革领域实现有效突破，要求进行标杆分析等，这些政策实践均反映出地方政府具有推广意义的政策創新和先进经验。endprint

（三）加强建设项目的经费投入，建立过程督查机制，提高政策执行成效

职业教育政策的有效落实受制于决策者、执行者、管理体制、治理机制等多种因素影响。造成职业教育政策执行失效的主要原因是多方面，如职业教育政策本身的不完善、监督机制的缺失、执行环境的复杂与执行主体间的利益冲突、执行者综合素质缺陷及其对政策价值认同不足等原因[3]。创新行动计划提出强化管理督查，对省级教育行政部门、行业部门等提出了督查要求；最有激励作用的是，教育部届时将各地行动计划完成情况作为央财改革绩效奖补、国家职教改革发展试验区和“国家教育体制改革试点”布局和验收的重要依据。为加强行动计划的执行管理，教育部职成司发布了关于2016年《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》执行情况及有关工作完成情况的通报，客观指出了各地任务（项目）的落实情况，表明教育部对《行动计划》政策执行成效的高度重视；之后又发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》2016年执行情况综述，全面总结了各地贯彻《行动计划》的执行情况。其中提到23个省份启动292所优质专科高等职业院校建设，简要列举了广东、贵州两省政府建设优质校的实践案例；同时也指出了存在的主要问题，如承接项目实施进度需整体推进、资金投入需要进一步落实、任务落实监督管理需要加强等；教育部职业教育与成人教育司的高志研在《光明日报》发表题为《高职创新发展还需落实行动力》的文章中指出部分省份还存在落实不力、推动不实的问题，个别需要省级统筹的任务，未启动省份占承接省份的比例达75%和53%等[4]。上述一系列督管举措说明包括优质高职院校建设在内的创新行動计划需要一个健全的执行机制和过程督查机制才能保障政策有效落实。

（四）深化教育体制机制改革，坚持放管服相结合，激发院校办学活力

两办发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》中提出系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革；深化简政放权、放管结合、优化服务改革等。《意见》的出台对于完善中国特色社会主义教育制度体系、发展具有中国特色、世界水平的现代教育具有重大的战略指导意义。当前，在制约职业教育发展的诸多因素中，体制机制是主要因素。教育体制机制不畅，教育改革就缺乏发展活力；院校办学自主权受限，创新发展就缺少办学动力。2010年，教育部、财政部在实施国家骨干高职院校建设任务中，第一条就要求探索建立高职院校董事会或理事会，形成人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的紧密型合作办学体制机制。100所国家骨干高职院校按照要求纷纷成立了董事会或理事会，在院校层面初步构建了校企合作办学机制；自2016年国家骨干高职院校验收结束以来，政策层面的校企合作体制机制没有发生实质性改变，不少通过验收的骨干院校校企合作机制没有发挥有效功能。可见，教育体制机制必须进行深入地、系统性的改革，为包括职业教育在内的整个教育体系改革注入发展活力；同时要进一步开展放管服改革，充分调动地方政府指导、管理高职院校的积极性和主动性，有效激发院校的办学活力，为包括优质高等职业院校建设在内的高等职业教育创新发展奠定坚实的政策基础和完备的制度环境。

总之，高等职业教育创新发展计划的实施对于推动高等职业教育与经济社会同步发展、建设现代职业教育体系具有重要的战略作用，在诸多任务（项目）中，优质高职院校建设是最具有综合性、指标性的一个建设项目，是高职院校自国家示范性（骨干）建设项目实施以来一个新的发展阶段。各地的政策实践中、立项的优质高职院校建设方案中等都体现了优质校的建设内涵和目标要求；如何切实提升高职院校的发展质量、推动高等职业教育的创新发展，还需要今后在完善政策治理体系、政策执行机制、行业企业参与办学的体制机制、优质校建设的支持政策等方面加强改革，以政策的“善治”推动高等职业教育发展的新格局。

注释：

{1}骨干专业建设，《行动计划》提出建设骨干专业，各地在政策实施中采用“特色专业”“一流专业”“高水平专业”等不同表述，在此按照《行动计划》政策文件，统一表述为“骨干专业”。

参考文献：

[1]陈衍，郭珊，徐梦佳.高等职业教育也需要加强“双一流”建设[J]中国高等教育，2017（12）：40.

[2]金东日，蔚超.政策执行研究新范式：体制与机制视角[J].长白学刊，2017（3）：56.

[3]李桐，李忠.职业教育改革与发展的政策支持——基于政策执行失效视角的考察[J].职教论坛，2016（16）：42.

[4]高志研.高职创新发展还要落实行动力[N].光明日报，2017-08-17.

责任编辑 肖称萍endprint