，

(1.重庆科技学院 工商管理学院,重庆 401331；2.中共重庆市黔江区区委党校,重庆 409000)

中国藏区涵盖了西藏自治区以及云南、四川、青海、甘肃的藏族自治州，是全国最主要的集中连片贫困地区，是全国城镇化率最低地区，且自然灾害频发[1]。同时，该区域公共物品匮乏，且需求种类多、数量大。更重要的是，公共物品对藏区经济和社会发展起着基础性作用，与藏区社会的持续发展和农牧民群众的幸福安康息息相关，也是影响藏区稳定的一个重要因素。杨欣从整体上梳理了藏区基础设施建设、教育、就业、医疗保障、养老保障等公共物品的供给现状[2]，申苗峰描述了近十年西藏农牧区在稳定与安全、基础设施、教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障和服务体系等方面的公共物品供给及其特殊性，并分析其供给机制、供给效率、供给模式[3]。很长时间，公共物品供给是藏区的“短板”，且外部依赖性强[4]。当前，藏区的快速发展与更多主体涌入，使公共物品供给从传统的政府单一供给向政府、企业、社会组织以及有识之士等多元主体的合作供给转变，构建起公共物品供给网络，改变了公共物品供给结构，满足了民众的多样化、个性化需求。

一、公共物品供给多主体的理论根源

公共物品供给的多主体理论源自于经济领域的多中心理论。迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中首先提出了“多中心”话语[5]。制度分析学派的奥斯特罗姆夫妇发现公共物品供给主体是多元的，在政府之外还有其他主体，如私人部门、第三部门、社区组织等。“每一公民都不是由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共物品产业所服务……大多数公共物品产业都有重要的私人成分。”[6]传统单中心的公共物品供给易出现两个极端，即“市场失灵”与“政府失灵”。当政府和市场都可能陷入困境之时，必须让另一只“看不见的手”——第三部门来参与公共物品的供给[7]。这样，公共物品供给就出现了多中心。本质上，公共物品供给的多中心，是利用各主体彼此之间的合作与竞争关系构建多个组织模式和供给秩序[6]，只是达到这一目标的前提是各主体在市场中必须要遵循一定的社会规则，即各供给中心要用相互协调、相互合作来进行公共物品供给，且这种供给是有效的、切实可行的。

公共选择学派的詹姆斯·布坎南认为，政府政策与政府工作机构的低效率，使其活动并不总是像应该的或像理论上所说的那样“有效”。当市场失灵时，政府干预不仅不会“雪中送炭”，反而会“雪上加霜”，使问题恶化。因此，应该创造条件使包括政府在内的不同社会力量参与到公共物品的提供与生产过程中来，在各类组织和制度相互比较的基础上，建立针对不同性质公共物品的多元化供给机制[8]。而珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特的新公共服务理论认为，政府的职能既不是“划桨”也不是“掌舵”，而是“服务”，应以公民为中心、以民主价值和公共利益的实现为目标，建立集体的、共享的公共利益观念，创造共享利益和共同责任，超越企业家身份，重视公民身份，乐于为社会做出贡献，更好地促进公共利益和公共服务，重视人，以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享，才能获得成功[9]。这强调了政府的服务属性，并要与其他主体构建起“网络”[10]，共同参与公共服务、共同磋商，构建战略联盟，协同解决公共物品供给中的问题。

理论而言，公共物品供给应是政府、市场、社会组织以及民众等多元主体的互动协作。在既定的目标下，只有多元主体打破各自壁垒，在新的有序结构产生的基础上，互惠合作、共同协商、步调一致，最大程度地优化资源配置，才能使公共物品供给“满意”。

二、政府：藏区公共物品供给的天然主导

公共物品供给从来都是政府不可推卸的责任。理论上，从斯密到萨缪尔森，普遍认为政府是公共物品的天然的、唯一的供给者。斯密在《国富论》中提到：“按照自然自由的制度，君主……应尽的义务……建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[11]表述出公共物品供给是政府的天然职责。而萨缪尔森的《公共支出的纯理论》揭示了公共物品的公共性[12]。实际中，使用权力的政府，由法律赋权，在公共物品供给中，往往处于主导地位。

《西藏发展道路的历史选择》白皮书指出，1952—2013年中央政府对西藏的各项财政补助达5 446亿元，占其地方公共财政支出的95%[13]。这表明，藏区经济多为外生型“输血式”，而缺乏内生型“造血式”成长。据各藏区2016年国民经济与社会统计公报显示，藏区经济相对滞后，其城镇居民与农牧民人均可支配收入水平均低于全国，且城乡差距较大，青海果洛州已达4.71∶1。另外，藏区牧业过度、任意捕猎珍稀动物、水资源开发补偿不足等导致生态问题凸显，草原植被退化、沙化严重，泥石流、滑坡等地质灾害频发。森林资源最为丰富的甘南州迭部县，经过30多年持续的大规模采伐，已到枯竭的地步[15]。可见，藏区经济发展任务之繁重，民生改善任务之艰巨迫切。同时，受战略位置、境外势力渗透等“特殊”影响，当公共物品供给起着藏区“和谐”[15]的重要使命时，其供给的“标签”必然被贴于各级政府之上。

在供给责任权源上，“公共物品的供给本质上是各公众参与的‘决策’问题，现实中何种物品成为公共物品，并实行强制性的公共供给，是政治决定的，这一决策通常反映出社会、文化和意识形态的影子，并具有路径依赖的演化特征”[16]。藏区的复杂性、特殊性使政府在公共物品供给上拥有绝对的主导地位。从表1看，甘孜州与甘南州的国有投资达到了84.72%与87.94%，阿坝州为66.43%，西藏为76.18%，呈现了政府在公共物品供给量上的绝对性。

表1 藏区全社会固定资产投资情况概览

资料来源：根据相关资料整理。

三、市场、社会组织：藏区公共物品供给的重要辅助

“政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总能够做出对社会有益的无私决策。”[17]对公共物品供给，政府的作用是有局限的，应减少政府部门垄断权，将政府的活动“外包”或在真正意义上全部转移给市场[18]14。这些或许过于强调了市场功能，然市场作用是基础性的。

相当长的时间，藏区政府在供给公共物品时关注社会福利的改善以及社会稳定，往往不计成本支出。随着发展进程加深与外来力量涌入，藏区政府广为吸引民间资本，参与地方建设。表2显示，西藏的民间投资正处于一种持续增长的状态，且已成为改善政府公共物品供给效率的重要辅助。表3显示，甘孜州民间投资分布比较广泛，涉及了关乎地方发展的所有行业，也涵盖了公共物品供给，其中房地产、住宿业、公共设施的投资达22.7亿，占总投资的近1/3。藏区正逐步形成国家与民间相互协调、相互补充的投资格局。面对经济新常态，西藏2017年《政府工作报告》提出：“千方百计激活社会投资和民间投资，强力推动基础设施和产业建设，破解发展瓶颈。”[19]正如上文奥斯特罗姆所述，每一公民由大量的各不相同的公共服务产业所服务，且它们具有私人成分。基于此，藏区政府极力引进民间资本，以推动地区经济增长，提升公共物品的供给效率，弥补政府供给的不足。

表2 西藏自治区民间投资情况(单位：亿元)

资料来源：根据相关资料整理。

开放的藏区还带动了各种社会组织参与建设。实践表明，单纯依靠政府或市场都不能使公共物品供给达到最优[20]，而社会组织在公共物品供给上有益于公平与效率的最优化，也有益于防范政府与私营部门对公众利益的侵害[18]16。社会组织，也称为非政府组织、非营利组织、第三部门，是民间力量的集聚，既不像市场以营利为目的，也不像政府以强制手段来行使职能，而是以志愿精神为指导内化自身来服务社会。它们“既能创造上下之间的纵向联系，也能更有效地表达地方的心声……还能给公务员施加压力，使他们更好地工作并更富有责任心”[21]。可以说，在藏区公共物品供给中，社会组织是一种不可忽视的地方性资源[22]。如援助西藏发展基金会，作为西藏的第一个社会组织，截止到2009年底，基金会开展的四大工程，即“公益工程”“光明工程”“育人工程”“阳光工程”，落实援藏资金2亿多元，落实援藏项目789个，惠及西藏边远贫困农牧民家庭10万多户，50多万人[23]。又如西藏青少年发展基金会，多年来一直关注并争取各种力量来发展西藏青少年的教育、文化、社会福利等事业，自1992年以来，筹集社会爱心资金6 000余万元，在西藏72个县建设希望小学160多所，解决了广大农牧区1万余名学生的就学困难；解决了4万余名家庭经济暂时贫困的在校学生的学习生活困难[24]。

表3 2015年甘孜州民间投资分布情况(单位：亿元)

资料来源：根据相关资料整理。

这两个社会组织在青藏高原影响颇大，与政府都有着良好的合作关系，参与到了藏区的公共物品供给，不仅有助于公共物品供给总量的增加，而且有益于人们多层次、多样化的需求满足。调查显示，2015年西藏以及甘南州、甘孜州、阿坝州、迪庆州的社会组织已经分别达到599个、275个、316个、590个、387个。他们是政府与群众联系的桥梁和纽带，是分担政府管理职能的重要载体，是维护城乡稳定与发展的“安全阀”，不仅在推动政府职能转换与协同社会治理创新以及和谐藏区构建中发挥着重要的功效，而且在推动藏区公共物品供给多元化、满足藏区民众的需要、弥补政府失灵和市场失灵中起着重要的作用。

四、社区居民：藏区公共物品供给的参与者

根据利益相关者理论，公共物品供给本质上是政府、市场、社会组织、社区居民等不同主体在供给中的利益博弈。其中，社区居民是特殊的，既是公共物品的消费者、受益者，同时也以邻里互助、社区安全等形式向社区提供公共物品，成为生产者，藏区居民亦然。藏区公共物品供给主体多元体系构建，离不开藏区居民的参与。社区居民参与公共物品供给具有很强的优势，因为社区公共物品多是以地缘为基础的。社区是一个熟人社会，公共物品供给与社区居民的利益紧密相关。这样，公共物品供给能否为自己和其他居民带来益处，并依此他们就能展开精确计算衡量(社区居民首先对公共物品带来的益处进行衡量)，然后评判出公共物品的真实价值何在，以便社区在公共物品供给问题上更易采取一致行动，并阻止搭便车行为发生。“地方性的公共品如何接近社会最优水平，将在很大程度上取决于社区内的人形成的信任度有多强，进而对社区协议违约者的制裁有多严厉。”[25]

受制于经济实力，藏区居民参与公共物品供给多为有识之士。如西藏昌都“创业先锋”贡布多加，富而不忘回馈社会，创立了甘语仓助学助困基金，资助贫困学生并传授经验引导乡村农牧民办小型砂石厂，使其掌握一技之能，还经常性看望、慰问孤寡老人，资助丁青县大骨节病病人等[26]。再者，民众参与公共物品供给更多依赖于社区自发组织。藏区仍保留着很多古老的社群组织，提供很多必需的公共物品供给并维持着社区稳定。这些组织多为血缘性组织(如那曲嘉黎县的如哇、阿坝的鲁达等)、地缘性组织(如甘孜碌曲县的盖布甘苏木、黄南同仁县的日科尔等)以及血缘地缘融合组织(如甘南卓尼的沙尼等)，与自给自足的农牧业经济相结合，构筑了藏区社会的生存空间。“部落体制虽被取代，但部落时期公用资源的配置和共享权力，随着传统的复兴，也重新显现。为了共享这些资源，以传统社区为单位，组成社会自发组织，来领导和管理。”[27]这些组织的功能相当明晰，如沙尼在传统仪式如祭祀山神、人生礼仪、岁时节日等方面发挥作用[28]；阿坝州的念经组织主要是丧夫的妇女们聚集起来诵念经文[29]。它们折射的是社区的一种基于地缘的互动互助，提供社区公共活动或娱乐产品，协调或仲裁民间纠纷，并对打架、偷盗、赌博、通奸等行为制订一些禁止或约束性规定。如1986年甘南州西仓华格与尕秀部落因草山纠纷发生群体性械斗，双方选派信服的盖布高布协商才顺利解决纠纷；2011年西仓某部落一名妇女因家暴出走，并受另一部落男子诱拐同居，导致伤人事件，于是申请盖布甘苏木解决[30]。这些传统组织实际上是群众性自发组织，所关注的是社区利益相关的事务，直接或间接关系到村集体和个人的利益，提供无偿的自助和互助性准公共物品，如为居民提供带有法律性的判决，为特困群体缓解生活困难提供服务，为生活迷茫的群体提供精神资助、邻里互助等。它们展现了社区居民已成为藏区公共产品供给多元体系中的一环，但其供给是传统的、道德的。然而，专业合作社却促使民众更主动参与公共产品供给。

专业合作社是部分居民以合作组织为载体展开社区公共物品供给。据统计，截至2016年底，西藏农牧民专业合作经济组织达4 624个[31]，涵盖了建筑业、种植业、食品加工业、运输服务业、民族手工业等各个行业，参与了如田间道路的修建、水利设施的修建和农业信息发布等公共物品供给。甘南州截至2015年，农牧民专业合作社共有1 442个，入社成员达到2.9万户。作为一种互助组织，专业合作社不仅有效化解农业生产经营中的各种自然风险和市场风险，而且提升了农牧民的生态环境保护意识与乡风文明建设，更是带动了农牧民的政治参与，满足了农牧民利益诉求，促进了农牧民的权益保障[32]。

五、藏区公共物品多元主体合作供给的优化

当前，藏区公共物品供给不仅初步呈现出多元体系，而且展现出一种合作供给网络。伴随藏区公众对公共物品需求的多样化和个性化以及不断提高的行政成本，公共物品的合作供给已成为一种流行趋势。通常，一个合作行为的发生和维系需同时具备逻辑前提、基础条件和运行条件。因而，藏区公共物品的合作供给要想取得好的合作效果就必须创造有利于合作的这三个条件。据研究，组织间网络为公共物品合作供给提供了有效的路径选择。

组织间网络是近几年来在企业管理学和社会学中逐渐兴起的一种全新的管理理念与方式，为组织间的资源配置提供了一种不同于传统的科层治理机制和市场治理机制的新方式，即网络治理机制。在这里，公共物品供给倾向于由多个组织，包括政府、私人部门和社会组织来提供，且多元主体间的多种联系形成了一个网络，且以非正式的社会关系来协调不同主体间的利益。在此视角下，藏区公共物品合作供给的调整与优化路径涉及政府角色的转变、互惠合作的建立、互动协调的改善。

藏区政府的角色调整是多元主体合作供给优化的逻辑前提。“当一个刻板而又封闭的政府官僚机构与一个私人公司签订一份服务合同的时候，公民仍然是通过一条狭长孤立的渠道接受服务。”[33]官僚型政府给公民所提供的公共产品或服务是“孤立的”，服务型政府反之。参与，不仅意味着多元主体，更包含了多元主体合作，合作则强调一致行动的形成。公共产品供给主体多元化的核心问题即在此。为获“满意”结果，多元主体需相互合作，然这并非易事。不同供给主体虽存在持久的依赖关系，然在利益分配与权势地位中却存在冲突。藏区公共产品供给的扁平化结构，使地方政府不仅无法垄断上级政府的政策信息，反而削减了自上而下积累的权势。这样，地方政府的角色必须改变。因为藏区公共物品供给要的不是指挥者或领导者，而是协调者和推动者。政府、企业、社会组织都可充任这一角色，这取决于它们所拥有的资源。政府也可是协作者。

同时，企业和社会组织参与公共产品供给需要一个良好的运行环境。更趋成熟的法律体系、不断完善的监督体系、持续改善的社会激励机制，是公共物品供给网络得以良好运行的有力保障。这只有政府才能提供。各供给主体间合作的产生源于成熟的制度环境。各供给主体之间平等合作的保障在于法律的刚性。彼特斯指出：“如果很多组织、个人和公务员都被给予了许多实质性的决策参与，那么也许需要来自上面的更大的控制，以确保公共法律和财政控制能被忠实地执行。”[34]

藏区的现实是政府权威高、行政控制能力强而公民社会相对不发达。政府通过直接投资、给予免税权、赋予参与决策权、提供制度保障和权威性让渡等措施，激发不同社会主体的积极性，鼓励、吸引和支持不同供给主体者参与到供给网络中来[35]。为推动合作，政府应在制度和战略方面积极改变：“制度上，政府应为不同主体间的合作和协调提供各种机制。战略上，政府的主要作用在于为不同的供给主体制定共同的目标。”[36]政府的角色调整，否定了其“控制者”角色，而赋予各主体的平等“治理”地位，这让公共物品供给从“科层治理”转向了“共同治理”，创造了利于合作的良好环境，更使各主体间的合作“满意”运行。

信任互惠的产生是多元主体合作供给优化的基础条件。信任是合作的基础，而相互承诺的信任是公共物品供给多元化的合作伦理。在公共物品供给中，藏区政府居于主导地位，而各主体间彼此相互承认、相互尊重所体现出来的价值，衍化成政治上的认同，这就是信任，将会为藏区公共物品供给带来合法基础，为彼此间合作提供机遇。各供给主体之间合作的持续与扩大仰赖于互惠性。只有互惠，才能让各主体彼此愿意投入，彼此值得信任，同时从其他供给主体的反馈行动中取得必要的资讯。在藏区公共物品的多元供给中，信任与互惠是正相关关系，作为一种社会资本，信任促进互惠的产生，互惠带来相互承诺。藏区的特殊性使政府对其他供给主体的进入设置了限制，但政府还是应以开放态度对待地方组织，以便共同推动藏区经济的长足发展、社会的长治久安、生活的持续改善。各供给主体的相互交往，应以权力共享、责任共担及权责匹配等增加彼此间信任。当以信任为基础的社会资本在各主体间产生，那合作供给就会达到“最优”效果，互惠达到“满意”。如此，合作互惠的产生，使各主体不再是支配者与被支配者的关系，不必再围绕服务资源展开斗争，而通过资源分配与交换实现其各自价值，共生共赢。

互动协调的改善是多元主体合作供给优化的运行条件。在一个急剧变迁的时代，多元主体合作改善的最好解决之道就是熔化组织间的僵化界限[37]。 在分权化和民营化趋势下, 政府与私营企业、非营利组织的联合将明显提高公共物品供给效率, “管理的和制度的安排经常是建立在公私之间以及州与地方政府之间的链环基础之上的”[38]。当然，这一行动的前提是互动协调的良性，如果缺乏这个，各供给主体的行动往往障碍重重且无绩效和效率。多主体供给不同于单一供给，要求各主体间保持信息通畅。只有保持信息通畅才能有效配合，才不会出现公共物品供给失衡，以及目标和期望混淆。这就需要有效且畅通的信息流通机制来保障互动协调。而当信息流动变得自由时，不同供给主体间就会发现新的合作领域和新的合作契机。

互动协调的改善，改变了政府与社会组织、私营部门之间的关系，尤其通常所说的“附庸”，更为重要的是多主体之间搭建起一种“合作—合伙”的平等关系，实质参与决策，甚至能自行展开公共物品供给。这样，他们就会合理分担责任，共享利益，不再担心政府将风险转嫁到他们身上，从而全身心投入到合作过程，让民众真正受益，让社会持续和谐。

六、结语

当前，藏区公共物品供给已从单一政府供给走向了多元供给。政府仍居主导地位，这源于藏区公民社会的不发达。政府应激发多元供给主体，联合行动，让资源配置最优化，弥补其低效率，满足民众的多样化需求，增强公共供给的能力。尤其是在市场化不成熟的情况下，如教育、扶贫、环保、就业培训以及防灾、防疫等领域，社会组织、私营部门以及社会有识之士的参与，带来的不是简单效能叠加，而是产生一种相乘效果。藏区公共物品供给多元化，打破了传统单一供给，改变了政府价值取向。政府角色的调整，民众需求表达路径的获得，社会组织、私营部门积极参与资源配置，让我们看到了藏区未来公共物品供给的美好前景。

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