温少东，张 涛，李 丞，姚 华（新疆医科大学第一附属医院，乌鲁木齐830054）

【提 要】 该文探讨了新疆尝试鼓励和引导社会资本举办医疗机构，以达到增加本地区医疗卫生资源，扩大服务供给，满足各族人民群众多层次、多元化的医疗服务需求。作者以抽样调研法调查近2年社会资本民营医院在新疆的建设情况，结果发现，民营医院的数量、规模和市场份额都比较小，建议新疆需结合实际情况鼓励社会力量办医，适时推出地方性可操作层面的配套政策措施。

国务院办公厅下发的《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》提出，力争到2020年，社会力量办医能力有效提升，技术水平、服务内涵及品牌建设得到显著提高，建设一批有市场竞争力的社会力量办医机构[1]。“社会办医”是指“企业、事业单位、社会团体和其他社会组织举办的医疗卫生机构”[2]。按照投资主体可以分为民营企业投资、个人投资、社会集资和境外资本投资等形式。按举办方式可以分为新办、转制及购买等。社会卫生资源是弥补我国公共医疗卫生医疗资源总量不足、满足群众多层次和日益增长的医疗卫生需求的有益补充。当前，在医疗体制改革过程中，国家不仅支持社会力量参与建设医疗机构，同时也在进一步控制公立医院的规模，对公立医院的床位数、医疗费用、规模、服务范围都进行了规范和一定的限制，这对社会办医也是有力的支撑。社会资本办医在困境中求生[3]。各级政府每年都发布了相关文件，从市场准入、优惠扶持、公平竞争等多个维度，制订鼓励扶持政策。可是，但在资源拥有量和市场占有率上，民营医院依然远远落后于公立医院[4]。鉴于此，《2018年要持续深化医药卫生体制改革》中指出，大力发展健康产业，促进“互联网+医疗卫生”发展，进一步鼓励社会资金进入医疗、医养结合等领域[5]。

1 新疆社会资本办医概况

新疆民营医院的大量出现对新疆医疗卫生市场的良性发展起到了积极的推动作用。目前，民营医院虽然有了一定的数量，但医疗市场占有的比重却比较少，加之医疗市场发展不平衡，政策落实及利用都不充分，民营医院在医疗市场的发展依然充满挑战。以乌鲁木齐为例，截至2016年底，北疆地区以乌鲁木齐为主各类医疗机构共1 359家，民营医疗机构为800余家，但其中民营医院只有63家，占7.8%，其余均为个体诊所和门诊部。民营医院床位为 2 130张，占总床位的10.32%。社会力量创办的医疗机构数量及规模在市场份额中占比都比较小[6]。本研究在全疆范围内选取48家50张床位以上民营医院进行抽样调研。其中，医疗保险定点机构33家，新农合定点机构政策覆盖25家，120急救网络覆盖18家。南北疆地区在利用社会资源发展卫生事业方面，还存在某些深层次问题。首先，社会资本利用规模较小。在对南北疆48家民营医院调研过程中发现，私人办医40家，占调研对象的84%。其次，从民营医疗机构的服务范围上看，多集中在低风险的专科医疗或基本的打吊针等卫生保健服务领域，尚未涉及急救等高风险卫生服务医疗项目。再次，从上到下各级政府主管部门虽然意识到多元化办医对促进健康医疗领域发展的重要性，但是相应的政策、配套的制度和措施落实方面还远远不够，如在医疗保险的覆盖及“120”网络覆盖方面往往将民营医疗机构排除在外。最后，社会各职能部门之间的功能尚缺乏协调。

2 进一步吸引社会资本办医，促进新疆医疗卫生系统的变革

通过调研发现，新疆民营医疗机构整体还较弱小，没有实现集群化、规模化发展，竞争力不足，在人才培养、政策利用、技术提高及老百姓认可方面整体欠缺。为此，建议规范政府和社会资本办医责任，实行“管办分开”，转变管理方式，实行全行业管理，维护公平竞争[7]；通过相应政策措施，进一步吸引社会力量创办具有一定规模和竞争能力的民营医疗机构，为其提供有利的政策氛围。

2.1 营造公平公正的运营政策环境，引导社会卫生资本投入卫生行业 营造公平、公正的国家层面鼓励方针政策，为社会资源投入公共卫生领域扫清制度、政策性障碍，坚持“机构性质和经营目的的差异并不意味着所提供服务的差异”原则[8]，为社会办医营造良好的发展氛围。社会力量办医回报周期通常为6～10年，前3～5年处于建设、起步、创业和亏本阶段时就要面对较高税收压力[9]。因此，国家税务部门在制订运营税收政策的时候应避免以简单的企业是否营利作为为衡量医疗服务机构的标准，避免社会民营医疗机构为追求尽快营利而加大力度做与医疗行为本身无关的投入。在医疗保险覆盖上，患者考虑到医保报销问题，会更倾向于选择医保定点医院。因此，社会力量创办的医疗机构未被纳入医保范围时，其医生的日均担负工作量较低[10]。应保证其和公立医疗机构同等的政策保障，甚至在一定程度、时间上进行政策倾斜，将社会资本举办的医疗机构纳入社会保障和医疗保险范围，使公立和民营医疗机构在相同的起跑线上竞争。

2.2 将各类医疗机构发展纳入区域统一卫生规划 区域卫生整体设计和规划时，需要有导向地为社会力量举办的各级各类卫生医疗机构留出市场空间，并进行必要的政策导向。鼓励社会力量举办各级各类医疗卫生服务机构是人民群众对健康需求日益多元化、要求日益提高的必然趋势，应将社会力量举办的各级各类卫生医疗机构纳入整体区域卫生规划，从政策源头上摆脱鼓励社会力量办医政策的片面性，而这一点在卫生资源分布相对不均衡的新疆尤为重要。

2.3 完善监管，实现法制化、制度化 只有完善社会办医的监管体系，才能真正让“监管”落地。社会力量举办的医疗机构，其监管体系必须涵盖内部监管和外部监管两方面[11]。内部监管，卫生主管部门需要调查论证，严格准入门槛，确保有一定资金实力和技术管理支撑、抗风险能力较强的资本进入运营。外部监管，要充分发挥行业协会的监督职能。由于医疗机构发展的好坏事关广大群众切身利益，应动员社会力量对进入医疗卫生领域的社会资本进行全过程监管。这些都需要政府部门制订完善的法律法规来保障。

2.4 打造社会办医品牌 民营医院要赢得竞争优势，需建立品牌。当前，多点执业为民营医院的人才困境提供了契机。社会办医机构必须培养一支高、精、尖的医疗专家队伍，保证服务质量。同时，要充分发挥民营医院服务细致优势，赢得社会和舆论认可，打造老百姓信得过品牌[12]。

3 小 结

社会资本进入医疗市场的必要条件包括3点：（1）存在需求；（2）有相对完善的法律法规支撑；（3）社会资本入市后可以实现自负盈亏并能获得收益。医疗服务的社会公益性质和社会资本获利的本性能否相互融合，是成为社会资本能否成功涉足医疗市场并发展壮大的关键。新疆社会资本投资卫生行业虽然处于起步发展阶段，但随着国家医疗卫生体制改革的推进，结合新疆自身情况，出台一系列促进社会资本办医政策的相关条件正逐步成熟和完善。